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关于我县行政执法情况的调研报告

2018-03-13 祁门人大网 阅读

关于我县行政执法情况的调研报告

主任、各位副主任:

    为掌握我县行政执法工作情况,我们调研组一行五人在江平安副主任的带领下,自8月下旬至9月上旬,先后到政府法制机构(法制办)、执法监督部门(监察局)、八家重点执法部门(公安局、市场管理局、国土局、环保局、水利局、住建委、城管局、文广新局)和二个乡镇(历口镇、塔坊镇)等开展了调研,调研采取听汇报、看资料、查案卷、座谈会等方式进行现将调研情况报告如下:

     一、主要成效

    2012年以来,县政府及执法部门围绕法治政府建设目标,认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》,进一步增强法治意识,规范行政执法行为,在依法行政尤其是在推进我法治政府建设深化行政执法体制改革深入推进行政执法责任制规范自由裁量权、行政执法案卷评查、加大专项执法检查、加强行政执法监督等方面取得了明显的成绩和进步,全面推进了行政执法工作的深入开展。

    一是规章制度不断完善县政府及执法部门在行政决策、行政审批、行政许可、行政处罚、行政强制等方面建立健全了一系列制度,如各执法部门普遍制定了行政听证、重大案件集体讨论、规范自由裁量权行使、落实执法责任制和政务公开等制度,以制度规范和约束了行政权的运行,进一步促进了政府依法行政。二是体制改革不断深化。县政府进一步转变管理方式,深化行政审批制度改革,全面清理了行政许可事项和非行政许可审批事项,进一步优化审批流程,加强审批监管;进一步探索城市管理、市场管理、农业、文化等领域行政执法体制改革。三是执法质量不断提升。各执法部门严格、公正、文明执法的自觉性得到提高,证据意识、程序意识、法治意识、人权意识和服务意识有所增强,执法行为逐步规范,一些突出的执法问题得到较好的解决,整体执法质量和执法水平稳步提高基本上做到了依法办案、依法行政;并不断加大执法力度,积极开展各项整治活动,特别是加大对违法建设、环境污染、占道经营、酒后驾驶、私架卫星接收设备等违法行为的纠查力度,并取得了一定成效四是队伍建设不断加强。县政府及执法部门高度重视行政执法队伍建设,积极建立和完善执法机构,加强执法人员培训,着力提高执法人员的专业素养和行政执法能力;目前,全县共有执法人员(持证)636名。五是执法监督不断强化。政府法制部门连续10年对全县执法部门的执法案卷进行评查,推动了办案质量的提升,同时充分发挥行政复议对执法工作的监督与指导作用;监察部门加强行政违法专项治理,预防与惩治执法腐败,促进了依法行政;有关执法部门也不断强化内部监督,力求执法公正。

    二、存在问题

    近年来,我县行政执法工作虽然取得了一定成绩,但离法治政府建设目标与人民群众的要求还有较大差距,主要表现在以下方面:

    1、依法行政意识不强

    一是有些领导干部对依法行政的认识不够。存在“讲起来重要、干起来不要”,遇事不懂得依法律来解决问题,而是习惯于用人治的思维模式来处理问题甚至于用有损规则的办法来处理问题“人治”色彩浓厚有的急功近利、搞政绩、树形象,随意突破法定程序搞资产出让、上建设项目,对一些项目在不符合审批条件的情况下,以政府专题会议纪要形式代替行政许可、审批;有的出于个人执政思路和发展理念,未经法定程序随意修改城乡规划,个别建设项目“先上马后论证再办手续”,“边施工边改规划”,使“规划”变成了“鬼话”;有的盲目决策、违法决策,以个人意志取代集体决策,甚至以言代法、越权违法,对一些具体工作乱批示,造成办事程序违法、国有资产流失、群众利益受损、社会矛盾纠结而又长期得不到处理;二是有些行政执法人员执法理念陈旧。一些执法人员不思进取,不注重学习,执法理念陈腐,观念落后行政指导、行政合同等措施应用不多,存在“重罚轻教”和“以罚代管”等思想偏差的错误认为一些规范执法行为的制度是捆他们的手脚,增加了执法工作难度,影响了执法效率;有的缺乏以人为本、执法为民的观念,不能自觉地保护相对人的合法权益把相对人依法享有的权利视为执法部门的恩赐,执法中或不告知相对人拥有的权利,或不履行应尽的义务,或不遵守法定时限,或不认真对待相对人的陈述和申辩;有的不严格依法办事,执法工作常常出现偏差乱设许可条件乱收费不遵守法定许可时限查处的案件事实不清证据不足违反法定程序、曲解法律滥用自由裁量权等有的以行政命令、决定等形式代替法律或行政处罚,如:环保局以“行政决定”形式代替行政处罚,对违法企业“停业整顿”的处罚发个红头文件就算了事。三是社会风气不正。群众遇事习惯“找人不找法”,到处寻找熟人、寻找关系、寻找庇护,说情风”盛行,已成为依法行政的主要障碍;一些较为重大的违法案件,刚立案时不少领导的电话、条子就纷纷而至,使得具体办案人员无所适从,一面是法律,一面是领导或顶头上司,不得不以牺牲法律来迎合领导,从而滋生“人情案、关系案、金钱案”;部分行政相对人法律意识淡薄,对执法人员容易产生抵触情绪,不配合执法、甚至暴力抗法时有发生。

    2、执法质量有待提高

    一是执法不严。有的执法部门和执法人员不愿担责、不敢碰硬,导致执法不到位,执法不得力,不少资源保护、生态环境、食品药品、城市管理、市场管理和社会治安等领域的违法行为得不到及时查处,造成很多社会问题不断累积,积重难返;尤其是对“农村非法占地建房”和“河道非法采沙”的执法不严现象最为突出,政府部门已明显处于“不作为”状态。据了解,我县农村非法占用耕地建房现象严重,已处失控状态,且愈演愈烈之势;究其原因,首先是农村宅基地供需存在严重矛盾,确需建房者众多,但每年批地计划却很少;其次是农村非法占用耕地建房制止难,强拆更难”,由于国土局缺乏强有力的执法手段和措施,“责令停工通知书”和“处罚决定书”往往成为“法律白条”,申请法院强制执行又因执行周期过长、强拆损失大和影响社会稳定等原因,法院也左右为难,始终不敢开“强拆”的口子,前几年,我县国土申请法院强制执行37件,无1件被执行;第三是违法无成本或成本过低,因为历史上没有被“强拆”的先例,近年来,国土局对此类案件干脆就已不再立案,违法已无成本或成本过低,“守法者吃亏、非法者得利”早被人们所意识,因此,非法占用耕地建房行为纷纷被“效仿”。据了解,我县共有河道采沙加工场16家,全部是未经许可的,长期以来,采取掠夺式非法采挖河道沙石,每年总采沙量高达20万立方米,加工场乱搭乱建、沙石市场管理秩序混乱,影响了防洪安全,破坏了农田水利设施和自然生态环境;截止目前,执法部门在这方面的处罚还是空白。二是执法程序不规范。执法部门重实体,轻程序的现象相当普遍,行政执法中的程序不合格的问题仍相对突出。如:处罚告之书与处罚决定书同时送达(公安局)、先采取强制措施而后立案、先执行后裁决、先裁决后领导审批(水利局)、建设项目先施工后审批、执法时不出示有效证件等。三是自由裁量随意较大。执法人员受感情、认知能力、利益、领导压力等因素影响,执法时行使自由裁量权时随意性较大,畸轻畸重,反复无常,或者出现讨价还价、议价执法的现象办关系案、人情案、态度案、情绪案,“同案不同罚、同事不同办,引起群众怀疑、不信任,产生对立情绪,不配合执法,导致行政违法行为增多如:社会抚养费征收尺度不统一程序运用不规范征收决定不合理、执法和解随意性大。四是对证据的收集不够重视。突出表现在办案过程中不注重甚至不懂得对证据的收集,多数只有当事人的供述,现场笔录不够全面、不规范,收取证据和寻找证人等必要的工作也做得不够,缺乏以理服人和让事实说话的意识,有的先裁决后取证,有的因取证难或违法者不配合调查,而放弃取证或处罚(水利局)。

    3、执法体制尚不顺畅

    执法体制不顺,职责交叉、各自为政、相互扯皮、执法推诿、“有利则争、无利则推”的情况仍然存在。体制改革不够深入。为解决职能交叉、职责不清的问题,今年3月我县新成立了市场监督管理局,整合了药品、工商、质技监等三个部门的职责,由于上级机关并没有相应改革,很多执法问题也暴露出来:如:制服不统一、重大案件集体研究规定不一致、执法程序不统一、执法人员知识面不宽、合并后缺编严重(现有执法人员102人,缺编47人)等城市管理执法体制改革未能全面推进。城管执法系统由于“中央无部委、省里无厅局”,纵向监管缺位,业务指导和管理断链,呈现“各地为政”局面;相对集中处罚权没有向乡镇延伸,在乡镇,对于镇规划内的违法建设规划部门、城管部门镇政府之间责任不明,执法主体不明,存在执法推诿现象。二是行政执法手段有限。现行的许多法律未赋予行政机关的强制执法手段,对于违法行为,即使行政机关出了处罚决定,当事人如不主动履行,行政机关只有申请法院强制执行而法院在具体行政行为处于复议期间和行政诉讼期间,一般不予强制执行,这个期间大多是几个月,行政执法机关面对这种违法行为往往束手无策。部门之间缺乏合力。对群众普遍关注、反映强烈的违法建设、占道经营、流动摊贩及网吧、棋牌馆、洗头房等管理问题,涉及多个部门职责,但部门间缺乏合力,长期得不到有力、有效管理。各类指挥部、领导小组设置众多,眼花缭乱相关领导兼职众多议事协调机构效率低下很多职能部门被纳入“领导小组”后,遇到问题时便互相推诿、扯皮,更重要的是,那些涉及大型基建工程的“领导小组”,因权力出现监管真空,很容易成为腐败的温床。四是“收支两条线”管理未严格执行。我县除政法机关外,其他行政执法单位还是传统的“罚没收入按比例返还的做法,“罚没收入分成”将收支变相挂钩,容易导致行政执法乱罚款变相成为“鼓动”与“纵容”违法行为发生的内在动力,也容易滋生腐败;“罚缴分离”制度规定:作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离,从被调研的几家执法单位看,除公安局外,其他行政执法单位的作出的罚款,当事人到指定的银行缴纳罚款,存在“银行不收”情况,实际收缴罚款的机构还是作出罚款决定的行政机关,“罚缴分离”制度落实的也不到位。

    4、队伍建设亟待加强

    一是不少基层执法人员素质较低对法律法规学习不深,理解不透,执法能力和水平较低,更有甚者,有些行政机关聘请一些文化程度低,又未经专业培训的低素质人员进行执法,在处理案件时定性不准,适用法律不当,或者处罚程序不合法,越权处罚,严重损害执法队伍的形象。二是少数行政执法人员执法粗暴。执法方式简单、态度粗暴、不文明、以权谋私、贪赃枉法等消极腐败现象还比较严重,不给好处不办事,给了好处乱办事,“吃拿卡要”现象在一些地方还依然存在。三是用人机制没有完全纳入法制化轨道。行政执法机关在进人、用人、考核、任免、奖惩等方面没有完全纳入法制化的轨道,把关不严,使得一些不适合做行政执法工作的人员进入执法队伍。四是执法队伍力量明显不足。多数行政执法部门普遍反映执法力量薄弱缺编、缺人,一线执法人少、事多、福利差、责任大的矛盾突出。五是执法保障不足。经费不足、执法装备、科技建设、基础设施不到位,导致部分执法单位执法经费上捉襟见肘,想方设法变相拉赞助、搞摊派、弄创收,执法部门特别是基层站所还存在以罚养人、办案罚款定指标的情况,行政执法工作条件比较差,行政执法效能不高。

    5、执法监督缺位缺威

    从调研情况看,行政执法监督与依法行政的要求还不相适应,存在一些问题:一是行政执法监督制度和机制还不够健全。没有真正发挥行政执法内部监督、层级监督和社会监督方面的作用。二是责任追究制度落实不到位当前在对领导干部的考核中依法行政考核的指标还没有建立缺乏有效的依法行政评价指标不能进行科学的监督评价违法行政应承担的责任还不能有效落实对违法行政行为的处理,往往就事论事,侧重于对事的处理,却没有追究人的责任,不能从根本上解决问题三是监督滞后现象仍然突出。往往偏重于事后监督,使违法行政行为得不到有效预防和控制。四是执法监督机构还不够健全。执法监督工作任务重、项目多、面大量广,法制办与监察局及执法部门都存在执法监督力量薄弱问题;法制办为政府办的挂牌单位,设置偏低,人员编制偏少,与其所承担的全县行政执法监督、行政复议、规范性文件审查、法律培训、行政诉讼的应诉等任务相比,明显不匹配监察局执法监察人员少、知识面不够宽,业务精湛者更是寥寥无几;县直一些重要执法单位未设法制机构或没有专职人员;乡镇政府没有专职法制员,一些依法行政的基础性工作都无法正常开展。

    三、几点建议

    1、端正执法思想推进依法行政、建设法治政府,关键在领导,领导干部要成为依法办事的楷模和典范,行使权利不越权,履行职责不推诿,善于运用法律手段解决政府管理中的问题和矛盾,把依法行政的意识观念贯彻到政府工作的各个方面和全过程要树立法律至上的观念,切实增强依法行政的责任感与紧迫感;要带头学习法律知识,带头依法办事、严格执法,自觉按照法定程序、运用法律手段解决各种矛盾和问题;要改变依法行政与经济工作两张皮的现象,把依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、每个环节;同时,要把是否认真学法、真正懂法、准确用法、自觉守法作为选拔干部、考核政绩的重要标准。执法部门及执法人员要弄清“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”这一根本问题,通过强化宗旨教育,因势利导地引领执法人员针对执法实践中存在的偏颇作法,深入查摆,革除思想上存在的模糊认识,坚决革除对群众耍特权、抖威风、侵犯群众利益的恶习,整体促进执法理念的深层次转变。

    2、规范行政行为。政府及其执法部门要严格依法履职,坚决防止行政不作为和越权、渎职行为,要规范执法行为,公开执法流程,规范行使自由裁量权,保证执法的公开、公平、公正;要坚持严格执法与文明执法并重,坚持实体与程序并重,坚持执法与普法相结合,坚持开展专项整治与加强常规执法相集合,加大对违法行为的查处力度。一要加强重点领域的行政执法,严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件,特别要下大力气解决农村土地违法案件和河道非法采沙等执法中行政不作为问题。二要加强行政执法程序制度建设,严格遵循行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律法规规定的有关执法程序,认真贯彻国务院《纲要》、《决定》、《意见》关于告知、陈述和申辩、听证、时效、送达、执行等行政执法程序制度的各项规定。三要改进执法方式,做到文明执法,推行行政指导制度,切实改变“重行政处罚,轻引导规范”的现象。四是推行行政裁量权基准制度,完善适用程序规则,在行政执法中严格规范裁量权行使,避免执法的随意性,保证执法公平公正。       

    3、理顺体制机制。要加快政府职能转变,切实解决政府行政管理中“越位”、“缺位”、“错位”的问题。一要进一步理顺政府部门行政职责,避免重复执法、交叉执法、多头执法、多层执法现象的发生。二要深化城市管理相对集中行政处罚权工作,依法解决职能到位问题,实现执法重心下移,提高管理成效。三要正视当前各类指挥部所带来的负面问题,清理过多、过滥的人浮于事的“领导小组”强化部门作用的发挥和职责落实。四要进一步深化行政审批制度改革,优化审批服务流程,加强行政审批中心的协调、督查职能,方便群众,提高效率,并防止已清理的审批项目又重新反弹。五要严格执行“收支两条线”制度,行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政,严禁以各种形式返还;行政执法经费统一由财政纳入预算予以保障,并实行国库集中支付。六要加快建设执法信息系统,逐步实现执法办案、办事的网上流程管理、网上审批、网上监督和网上考评。

    4、加强队伍建设。一是要严把行政执法人员的入口关。要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则,健全对行政执法人员的录用、辞退等具体制度,形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制清除害群之马,纯洁执法队伍;认真落实执法主体资格合法性审查制度,对行政执法人员实行资格认证制。二是要加强作风建设和职业道德教育,进一步强化执法为民理念,制定并推行行政执法用语、仪容举止、职业道德等基本规范,保证行政执法人员在执法活动中仪表整洁、语言文明、举止得体、方式得当;切实加强对协管员队伍的管理,明确协管人员职责,避免违法执法的现象。三是要抓好行政执法人员的业务培训工作,通过举办执法实务专题培训班、执法技能培训、各专项法制培训等多种形式,提高人员依法履职、依法办案的能力。四要完善行政执法保障机制,合理确定行政执法单位人员编制,对一线行政执法单位,要保障人员到位、经费到位、工作设备到位,不断改善行政执法工作条件,增强行政执法效能;要从生活上、政治上关心和爱护一线执法人员,依法追究暴力抗法、妨碍公务行为者的法律责任;加大法制干部培养、使用和交流力度,按照中办、国办有关文件要求,把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位。

    5、完善执法监督。一要切实加强法制机构、执法监督机构建设,使机构设置人员配备与工作任务相适应,并为他们开展工作创造必要的条件充分发挥他们在行政执法工作中的协调、配合、推动和参谋助手作用;二要通过依法界定行政执法职责、科学设定执法岗位、公开执法流程、清理并公布执法依据、执法案卷评查结果通报、执法考评和增大行政执法考核分值等措施,引导帮助执法人员规范执法;三要加大行政执法考核力度,积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法通过激励、竞争促使行政执法人员自找差距,自觉学习,不断提高自身素质;四要通过狠抓查审分离、罚缴分离、重大案件讨论、过错责任追究等制度的落实来监督执法行为,坚决杜绝超越职权,滥用职权,随意处罚等违法行为。五要强化监察监督,完善行政投诉处理机制,落实责任追究制度,要严格执行《行政机关公务员处分条例》和有关责任追究方面的规定,严肃查处违法实施行政许可、行政处罚、行政强制等行为严肃查处乱作为或不作为严肃查处以权谋私、官商勾结、权钱交易的行为;要进一步建立健全行政执法内部监督制约机制,通过业务学习,岗位练兵,卷宗检查,交流评比等方式,努力提高执法人员的执法水平,规范执法行为。七要执行行政执法公示制度。在执法部门门户网站上或公共服务平台公开行政执法的依据、权限、程序、相对人的权利、投诉举报途径及方式等相关执法信息,增强执法工作透明度,接受社会监督。

                                   祁门县人大常委会

                                    行政执法调研组

                                    2014年9月29日


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