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关于我县新区建设情况的调研报告

2018-03-13 祁门人大网 阅读

关于我县新区建设情况的调研报告

 

主任、副主任、各位委员:


    按照县人大常委会2014年工作要点安排,本次常委会拟开展“新区建设情况专题询问”,经主任会议决定,常委会于10月下旬至11月上旬,在梅九斤副主任带领下,组织部分委员和人大代表,先后到新区办、国土局、城投公司、地税局、住建委、环保局、财政局、房管中心、祁山镇等开展了问前调研,并对新区S326省道改线、政务新区、教育园区、城市功能配套设施、客运中心、新老城区高速连接线等项目工程进行了实地视察。现将有关情况报告如下:

    一、新区建设基本情况

拥挤,是祁门老城区给人的印象,3平方公里却居住近5万人口,人口密度在我市位居第一;同时,由于历史原因,导致老县城布局不够合理,功能不够齐全,城市建设的步伐滞后于经济的快速振兴,满足不了城市发展和人居需要。2009年,县委、县政府在充分调研、听取民意的基础上,决定进一步实施“东进西扩”战略,拉大城市框架,完善功能设施,提升城市品位。新区位于城西七里桥处,距老县城2公里,是县城总体规划中城市发展三大组团之一,新区规划总用地面积3平方公里,总投资为45亿元,共分行政中心、生活居住和旅游度假三个功能区,以行政中心为带动,覆盖商业金融、文化休闲等,计划分三期开发建设,目前新区已建成区面积1.3平方公里。     

    新区建设自2010年5月开发建设启动以来,县政府按照“建设山水园林”的构想和“三年打基础、五年成规模、十年建新城”的宏伟目标,坚持以新区建设为重点,切实加快新区建设步伐,保证了新区建设顺利推进。一是加强领导,形成合力。构建了三级指挥体系,组织了一支敢打硬仗的班子队伍去实施新区开发建设,并为之创造优良的工作环境,成立相关组织协调机构,及时解决新区建设中的问题;二是解放思想,营造氛围。进一步解放思想,突破陈规,勇于改革创新,打破行政壁垒,强化大局意识、创新意识,全力推进新区建设;三是科学规划,统筹安排。新区建设始终坚持规划引导作用,高起点规划,大力拓展发展空间,优化功能分区,提升集聚能力,着重构建布局合理、功能完备、环境优美、宜居宜业的现代化城市;四是整合资源,强化保障。科学、合理整合各类资源,优先保障新区建设。特别是在土地资源要素供给、水资源配置等多方面积极突破制约;五是多措并举,加速集聚。在加快完善生活配套服务设施、优质教育医疗资源集聚、优质居住服务环境营造、生活交通便利条件建设等方面寻求突破,加快新区的建设和发展,促进人气商气迅速集聚。

    四年来,新区先后完成投资21.51亿元(其中:政府性投资7.95亿元,社会性投资13.56亿元)、土地征收2800多亩、拆迁房屋4.95万平方米(拆迁安置903户)、开挖土石方670多万立方米、修建路网道路9条共15公里、河道整治3公里(榨坞河)、河岸绿色提升工程近10亩(陈河)、园林绿化15万平方米、环境风貌整治一个村(先锋村)、已批开工建设项目15个、房屋竣工面积60万平方米(其中:开发建设了37、55万平方米总计2773套商住房,并完成销售1125套),争取土地指标1420亩(不含单独选址项目用地927亩)、供应土地1149亩,收取土地出让金6.3亿元、有偿或无偿划拨建设熟地土地300亩、提供税收4670万元等,新区各项工作有序开展,重点工程进展顺利,新区建设框架已初具规模,绿化率达35%以上,水域面积由原来的20亩增加到现在的近100亩,山水园林新城进一步凸显。 

二、存在的困难和问题

1、规划建设方面:一是新区规划未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案,规划环评一直未进行。二是因拆迁难度大、开山成本高,存在未经法定程序改变规划现象,实际执行中客运站、社区用房、教育园区等与规划不符。三是部分建设工程项目未经规划许可便施工,如:党校、职业学校等工程项目至今未获规划许可。

    2、土地管理方面:部分项目存在:一是用地指标严重短缺,“未批先征先用”现象突出。自新区建设启动以来,共争取用地计划2347亩,其中:城镇村用地1420亩和单项用地927亩(高速出口连接线项目732亩,s326省道改线项目195亩),实际征地5850亩(祁山镇提供的数字)说明超计划征地2513亩,新区共完成土地征收平整近2800亩(不含单项用地),说明超计划用地993亩。分析以上数据,显现土地瓶颈制约,土地指标缺口严重。二用地预审未进行。根据《建设项目用地预审管理办法》规定,“未经预审或者预审未通过的,不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告;不得批准农用地转用、土地征收,不得办理供地手续。”,可见预审意见是建设项目批准、核准的必备文件,农用地转用、土地征用必须预审过关才能批准项目用地。新区内祁门示范高中项目就是因为原选址不符合用地条件,前期未进行土地预审,现无法争取用地计划指标,正面临着骑虎难下的尴尬局面。三是林地报批工作滞后。根据《占用征用林地审核审批管理办法》规定,林地征占审批是使用林地的前置条件,即先由林业主管机关核发《使用林地审核同意书》,征地单位凭《使用林地审核同意书》办理征收土地手续;新区s326省道(灯塔段)改线拓宽项目,用地计划虽已落实,但因林地报批工作滞后,至今林地未批复,造成迟迟不能上报计划指标报件。

    3、征地拆迁方面:一是征地未经审批。根据土地法律法规规定,征用土地实行国务院和省级人民政府两级审批制度。我县新区因征地数量很大,未办审批手续(当然也明显办不了)。二是征地主体有误。根据土地法“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定,可见征地组织实施的主体是县级以上地方人民政府(政府国土管理部门是行使土地管理和征地职能的工作部门),并非是乡、镇人民政府、也不是业主单位、更不是中介机构;但我县新区征地,基本以祁山镇为主,并由祁山镇人民政府与被征地集体组织签订“土地征用协议”,征地主体明显有误。三是失地农民养老保险无法办理。目前祁山镇有符合条件的失地农民378人,其中,已到龄应享受养老保险的96人;由于申请办理保险需提交“由国土资源部门审核后的《征地情况及保障资金明细表》”,国土资源部门又因“征地未审批”、“征地主体是祁山镇”等原因,无法“盖章”,至使上述人员无法参保。四是征地程序不规范。征地听证程序尚未得到全面落实、征地信息的公开程度和透明度不高、村干部个人决策、村民代表会议组织形式不规范、村级管理制度不执行等问题仍然存在,征地补偿款的管理和使用的不透明、不公开和缺乏监督问题还很突出,村委会和村干部截留、侵占征地补偿款的现象仍时有发生。

    4、资金保障方面:一是政府财政支撑难。由于我县级财力有限,很难挤出更多的财政预算用于新区建设,目前,公共财政预算仅安排1876万,这对新区建设来说只是杯水车薪,更多的资金来自新区土地出让金和通过城投公司向银行的贷款。二是融资平台融资难。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确规定:剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务,这意味着公益性资产普遍占到九成的城投公司将面临“断奶”,今后新区建设融资将面临很大压力。三是后期资金保障难。新区开发建设时间跨度长,资金需求量大。虽然目前新区还有未出让的“毛地”近1000亩,能为将来带来大笔的土地出让金,但《闲置土地处置办法》第21条明确要求国土部门供应土地必须是“净地”,为避免因拆迁纠纷,禁止“毛地”出让,而将“毛地”开发成“净地”,需要大量资金,目前新区已“负债”1.5亿元,还债压力越来越大,后期建设资金保障已成难题。四是资金监管不到位。新区建设资金来源渠道多、数额巨大,目前纳入财政管理的资金只是通过财政渠道安排的资金,其他渠道来源的资金还未纳入财政管理。

    5、环境保护方面:一是新区规划未进行环评。尽管各工程建设项目分别进行了项目环评,但新区规划环评未作,项目环评不能代替规划环评。二是规划审批不合法。县政府于2011年5月6日对新区控制性详规进行了批复,不符合《安徽省环境保护条例》第16条“未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案,审批机关不予审批”的规定。三是新区污水管道未与我县总管连接。目前新区的污水还是直排到陈河,影响了县医院等单位的搬拆、入驻。四是违法弃土现象严重。新区开发利用过程中,进行大面积开挖,产生大量土石方,由于政府没有规划配套的弃土受纳场,导致一些不法分子有机可乘,巧立名目占据某一地块或山林地,非法收纳弃土,不但造成水土流失和生态环境恶化,也进一步影响河道和防洪安全;今年某“堆土场”就发生过因弃土不符合环评要求,造成5村民丧命的重大事故,血的教训应引起高度重视。巨大的“利润”空间,是违法弃土的诱因;查处违法弃土行为,涉及规划建设、城市管理、交通、环保、水利、国土等部门,由于各部门执法力量有限,部门间又没有形成执法合力,对违法弃土无部门问津;违法成本低甚至是无成本,促使非法收纳弃土现象日趋严重。

    6、建设管理方面:管理部门和建设单位重视项目建设,抓进度、抓安全、抓质量,而往往忽视城市管理,存在“重建设轻管理”现象。如,项目建设不按规划实施,城市的环境卫生、市容市貌、公共设施等缺乏有效的管理,占道经营、乱搭乱建、乱倒建筑垃圾、乱贴乱画、公共设施破坏等的行为,没有得到有效的制止。

    7、房产开发方面:一是商品房销售难。受国家宏观政策、新区基础设置不完善、对“小高层”的消费理念等影响,新区商品房销售情况不容乐观,库存商品房达1648套、商业用房达333间。二是入住率低。商品房入住率仅11、8%,保障房入住率50%,新区人气商气集聚难,短期内要把新区培育成为服务功能配套完善的现代化城市综合新区,任务艰巨。三是有些“救房市”措施不当。为“救房市”政府先后采取了一些措施,其中,包括取消了政府今年原定的100套安置房和房管部门年度计划的100套经济适用房,此举有牺牲住房困难群体利益“救房市”之嫌,有些欠妥。

    8、 税收征管方面:主要存在对BT模式建设项目的税收征管难问题。一是缺乏统一规范的税收政策。使得BT项目在税收征管中缺乏明确的政策指引,无法确定对BT建设项目如何征税;二是税收政策的具体执行难以界定。由于BT建设模式的形式多样,且每种建设模式下还有不同的投融资形式、建筑承包方式和不同的责任主体,从而给税务人员在执行和界定税收政策时带来了难度;三是税收收入控管难度较大。由于BT模式建设周期长,在签订的投融资建设协议中不体现工程的合同额等数据,在工程竣工决算之前税务机关难以掌握建设项目的相关数据资料,只有政府分批支付回购款时才能实现税款;四是对BT模式建设项目的信息掌握不及时。由于政府相关部门没有及时将相关信息传递给税务机关,容易造成税收的漏征漏管。

    三、几点建议

    1、强化规划执行力度,发挥规划引领作用。城市规划是城市发展和管理的基础,也是政府宏观指导城市建设与管理的重要依据,具有引领主导城市未来建设走向的重要作用。一要加大规划宣传力度,提高全民规划意识。通过宣传,在全社会普及城市规划法知识,强化规划意识,特别是要强化各级干部的规划执行意识,严格遵循“先规划、后建设”的原则,切实维护规划的严肃性。二要尽快完善并严格执行规划,进一步完善规划体系,实现城市建设、土地利用、城市交通统筹规划,形成总体规划与区域规划相结合、控制性规划与建设性规划相配套、专项规划与项目设计相衔接的城市规划体系。三要强化规划执行的法定性。制定的规划要按照《城乡规划法》的规定报批、备案,并做到“阳光”规划、“阳光”实施、“阳光”验收,避免规划执行的随意性,避免未批先建或边批边建情况的发生;四要严格规划管理,加大规划落实与跟踪管理力度,发现建筑物临时改变使用功能、产业用地改变性质等问题的,要及时依法严肃处理。

  2、创新新区融资体制,积极筹措建设资金。资金紧缺历来是制约城市建设的“瓶颈”,创新新区投融资体制,逐步建立政府引导,企业、银行、社会和个人共同参与的投资主体多元化、融资形式多样化、运作方式市场化的投融资体制。一要积极推进市场化运作,以经营城市为突破口,充分挖掘城市资源变现能力。把市场经济中的经营意识、经营机制和经营方式等运用到新区建设和管理上来,对新城资产进行集聚、重组和营运,实现新区资源的有效配置和效益的最大化、最优化,对冠名权、使用权、广告权、经营权等进行公开拍卖,变“无形资源”为“有形资产”,实现以地生财、以地建城、以资源换资本,为建设新区提供强力资金支持,解决城市建设资金瓶颈问题。二要经营好新区土地,充分发挥土地资源效益。要严格实行土地“招、拍、挂”,充分盘活土地资产,使政府从土地增值中获取更大收益,并投入到新区建设,努力实现自我滚动、自我增值、自我积累和自我发展;三要鼓励社会资金投入,进一步改善投资环境,在政策、信息咨询和服务等方面为投资主体提供便利,要加强项目宣传,吸引更多的人关注新区发展,以项目推进新区建设,充分调动民间投资的积极性,积极探索、尝试、完善、规范BT运作方式,争取各方资金,加强银企合作,做好项目的发布推荐,努力为企业融资搭桥铺路。四要加强对资金运行管理的监督,整合由审计、财政、监察、司法、人民群众参与的监管力量体系,建立良好的联动机制,形成监管合力,齐抓共管,共同查处各种违法乱纪行为。     

    3、大力储备用地指标,用活用足土地政策。要加大土地开发、清理、置换的力度,盘活存量土地,挖掘用地潜力,多管齐下,增加土地储备,大力向上争取充足的建设用地指标,保证更多的项目建设用地。要落实节约用地制度,拆迁安置应大力提倡“立改套”,尽力减少“通天房”,节约、集约用地;要加强建设项目用地预审,引导建设项目合理布局,防止建设用地盲目扩张,对项目用地安排存在的问题,及时提出解决办法和途径,保证建设的顺利进行。 

    4、规范征地拆迁程序,完善征地拆迁机制。一要严格规范征地拆迁程序。明确征地主体为县人民政府,国土资源管理部门在县政府的统一组织和领导下,依法依规有序开展征地拆迁具体工作,认真做好征收土地的调查、确认、听证等工作,切实保障群众的知情权、参与权和监督权;严禁采取“株连式拆迁”、“突击拆迁”等方式违法征地拆迁。二要严格按照征地拆迁补偿政策,及时、足额补偿费用,严禁拖欠、截留、挪用征地拆迁补偿费,切实维护群众利益。三是进一步加大社会保障力度,切实解决失地农民后顾之忧。加大失地农民就业、创业培训力度,拓宽就业、创业渠道,对符合“失地农民养老保险”条件的,要及时为他们办理参保手续,因征地不规范造成“有关资料不齐”问题,不应由失地农民“买单”,政府及有关部门要及时研究并妥善解决。

    5、完善基础设施建设,加快新区建设步伐。本着突出重点、急事先办、体现特色的原则,坚持基础设施先行,公共服务设施先行,以增强新区的载体功能和服务功能。一要加强基础设施建设,实施新区道路、供电、供水、排水、污水处理、燃气、通讯等专项规划,要加快市政道路工程建设,完善新区路网、加快s326省道改线、新老城区连接线等基础设施建设步伐;二要建立沟通协调机制,要上下齐心,步调一致,加快新区建设的实施力度,要加强与建设单位的沟通联系,对项目建设中出现的困难和问题,要积极帮助解决;同时,要督促建设单位按要求和进度组织施工,要尽力帮助项目单位办理各项手续,促进项目早开工,百姓早受益。三要强力推进教育、卫生、金融、农贸市场、客运中心等便民服务网点建设,努力提高人性化服务水平,投资完善便民设施,不断完善和提升新区城市配套功能,增强新区综合保障能力;四要在美化、亮化、绿化新区的同时,做好水系景观、公共绿地、山体公园等景观节点的空间处置与综合利用,加强公路两旁绿色景观树木保护,不断满足人民群众休闲、娱乐的需要,努力实现山水园林城市的美化效果。五要防止商品房无序开发。房地产开发必须严格执行城市规划,按照经济效益社会效益环境效益相统一的原则,实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。

    6、强化建设管理并重,努力突出新区形象。所谓新区就要突出“新”字,要以一个全新的城市面貌展现在市民面前,这必须靠管理。俗话说:“三分建,七分管”,城市建设也是如此。因此,要把新城管理放在十分重要的位置,坚持从“新”字抓起,落实长效管理机制,以管理促建设,努力塑造新区环境优美、文明整洁、管理有序、和谐平安的美丽新城形象。一要正确处理好建设与管理两者之间的关系,牢固树立统筹协调发展的理念,防止顾此失彼;二要加强综合管理。加大新区规划、环境卫生、公共设施的管理力度,严禁乱搭乱建、乱摆乱放和乱贴乱画,确保新区市容秩序良好;强化城管执法,加强城管执法队伍建设,不断提高执法能力水平。三要齐抓共管、责任到人,相关部门要加强协同作战,构建新区管理长效机制。对新区内的各类违法违规行为要依法处理,如:对违法弃土行为,建议由县政府组织规划、国土、环保、城管、住房和建设、水利部门、祁山镇、新区办等集中一段时间开展违法弃土弃渣专项执法整治活动,联合执法,加强巡查力度,严格集中处理违法弃土行为,规范弃地收纳场的审批、环评及日常管理等工作。 




                        祁门县人大常委会新区建设调研组

                               2014年11月28日


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