祁门人大网

网站首页 > 法治园地 > 法制讲座

《村民委员会组织法》解读

2018-03-09 祁门人大网 阅读
《村民委员会组织法》解读
 
第一章总则
 
第一条(立法宗旨和依据)为了保障农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情,发展农村基层民主,维护村民的合法权益,促进社会主义新农村建设,根据宪法,制定本法。
【释义】本条是关于村民委员会组织法的立法依据和立法宗旨的规定。
20世纪80年代初期,_广西宜山和罗城等地的农村出现了全国首批村民委员会,它们依照民主原则管理村庄事务,极大地调动了农民群众的参与积极性。对此,1982年宪法予以肯定,在第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”
  为更好地引导农民实施村民自治,1987年1月,第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,自1988年6月1日起试行。该法试行期间,全国大部分地区都普遍实行了村民自治,并取得了令人瞩目的成就。1998年11月4日,第九届全国人大常委会第五次会议修订了1988年6月开始试行的《村民委员会组织法》,通过了正式实施的村民委员会组织法,为村民自治的发展壮大提供了重要的法律依据。该法在促进基层民主建设,保证农民直接行使民主权利等方面发挥了重要作用。在该法实施过程中,广大农民群众因地制宜,充分发挥创造性,创造了很多行之有效的新经验和新做法,使村民委员会组织法得到了有效的贯彻落实。对于有借鉴意义的创新成果,如通过召开村民代表会议让农民充分行使民主权利、村民小组会议、建立村务监督机构,开展民主评议、村干部经济审计等,有必要在法律上加以规范和提升。
  2010年10月28日,第十一届全国人大常委会第十七次会议总结村民自治的实践经验,根据党的十七大和十七届三中全会的精神,坚持原法确定的原则和方向,通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》。新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》更进一步完善了村民自治制度。村民委员会组织法的立法宗旨和目的体现在以下两个方面:
一、保障农村村民自治,发展农村基层民主
社会主义民主的本质是人民当家做主。人民当家做主有两方面的含义:在国家层面,由全体人民通过民主选举,产生各级人民代表大会,行使国家权力;在社会层面,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,参与管理国家事务,管理经济和丈化事业,管理社会事务。村民自治是中国共产党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造,是我国社会主义民主政治的一项重要制度,广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,实行村民自治、自己办理自己的事情,做到自我管理、自我服务和自我教育,是人民当家做主的重要体现。
二、维护村民合法权益,促进社会主义新农村建设
依据宪法和法律的规定,我国公民享有广泛的权利。在农村实行村民自治己管理自己事务,是村民实现当家做主权利的重要方式。村民自治中,村民所享有的权利表现在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督各个方面。确认村民的各项自治权利,建立健全这些权利行使程序,明确不同主体在自治中的角色以及对各种侵犯村民自治权利的行为予以纠正和处罚,是村民委员会组织法的主要内容。村民委员会组织法的立法宗旨之一就是在村民自治中维护村民的合法权益。
建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务,反映了我国经济社会发展进入新阶段的客观要求,是贯彻落实科学发展观的重大举措,是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求,是全面建设小康社会的重点任务,是保持国民经济平稳较快发展的持久动力,是构建社会主义和谐社会的重要基础。在农村开展村民自治,可以极大地调动广大农民的积极性和创造性,充分发挥他们的聪明才智,促进社会主义新农村建设事业的发展。通过加强村民委员会的建设,正确处理好村民委员会和村党组织、村集体经济、乡镇人民政府的关系,明确村民委员会的职责和任务,建立健全村民委员会的各项制度、改善村民委员会的工作方式和方法,对于充分发挥村民委员会在社会主义新农村建设中的作用意义重大。
村民委员会组织法的立法依据是《中华人民共和国宪法》。宪法是国家的根本大法,规定国家的根本制度和原则,具有最高的法律效力,是一切立法的依据和准则。宪法第一百一十一条明确规定了村民委员会的性质、设立、组成人员的产生办法、机构设置、主要任务以及与基层人民政府的关系等重要问题,确立了基层群众自治的原则和方向。这一条文作为宪法对村民自治的直接规定,是我国村民自治的根本依据和重要保障,为我国村民自治的存在、发展和有关法律、法规的制定提供了根本依据。此外,宪法中还有一些条款为村民自治提供了间接依据,例如,关于人民民主的规定以及选举权、被选举权的规定等。村民委员会组织法的任务是以宪法为依据,总结实践经验,把宪法的规定具体化。
 
第二条  (村民委员会的性质、任务和地位)村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。
村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。
【释义】  本条是关于村民委员会的性质、任务和地位,村民自治内容、自治方式和主要任务,以及村民委员会与村民会议、村民代表会议的关系的规定。
一、村民委员会是农村基层群众性自治组织
村民委员会是在人民公社进行政社分开、建立乡政权的过程中,在全国农村逐步建立起来的。截止2010年底,全国共有59.9万个村民委员会。村民委员会这一概念有两层含义:一是指由广大村民组成的自治共同体;二是指由村民选举产生的村级日常事务管理机构,由村民委员会主任、副主任和委员组成。村民委员会的性质是农村基层群众性自治组织,它具有如下特征:一是基层性。村是我国农村最基层的建制单位,是村民长期生产、居住、生活的单位,跟村民关系最直接、最紧密。二是群众性。村民委员会既不是一级政权组织,也不是乡镇政府的派出机构,而是一种在农村基层设置的群众性的自治组织。村民委员会成员来自于本村村民;村民委员会代表和维护村民利益,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议;村民委员会进行工作,应当走群众路线,坚持说服教育。三是自治性。村民委员会是村民自治的执行机构和工作机构。村民组成村民会议和选举产生村民代表会议,讨论决定涉及村民利益和村民普遍关心的事项,村民委员会应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。为什么,不办什么,后办什么,如何办理,都由村民自己决定。对于村民自治范围内的事项,任何组织和个人都不得非法干预。
村民委员会的性质特点,使它区别于国家政权机关。在实际工作中,有人把村民委员会当成乡镇政府的派出机关,当成乡镇政府的“腿”,将不该由基层自治组织从事的行政工作交给村民委员会去做,或者包办代替村民自治范畴内的事项,这些都是同村民委员会性质不符的做法。村民委员会的性质特点,还使它区别于其他的群众组织。在我国,有许多从事社会活动的群众组织,如工会、共青、妇联、青联等。村民委员会作为基层群众组织,和他们有一定的共同之处,但在设立、任务、服务对象、作用等方面有明显的不同之处。村民委员会的性质特点还使它区别于民族自治地方的自治机关。根据宪法,在少数民族聚居的地方实行民族区域自治。民族自治地方建立自治机关,行使自治权。自治机关除行使一般地方国家机关的职权外,还行使自治权,是国家政权机关的组成部分,不同于村民委员会。
二、村民自治的内容是自我管理、自我教育、自我服务
自我管理主要是指村民委员会自主进行的未回社会秩序、民主管理村务、促进农村社会协调发展的管理行为。与行政管理和经济管理不同,村民自治中的自我管理具有以下几个特点:(1)自我管理依靠的是说服教育、村民之间的互相帮助、先进模范的带头作用以及每个村民的自觉意识,不靠国家强制力来保障。(2)管理人员和被管理人员是同一的。村务管理首要和基本的是全体村民来管理。日常事务的管理者由村民选举产生,并接受村民群众的监督。(3)管理的方式是通过村民会议和村民代表会议集中全体村民的意见,制定村民自治章程、村约民规,作出相关规定,由全体村民遵守执行,从而形成良好的社区秩序。(4)管理的内过依法惨叫自治活动,制定和遵守村民自治章程和村约民规,受到社会主义法制和道德教育。村民通过发展文化教育,普及科技知识,开展移风易俗,破除封建迷信等活动,提高文化素养。
    自我服务是指村民委员会根据群众需要为本村村民的生产、生活提供各种服务。自我服务的内容主要有四个方面:一是维权服务。村民委员会可以通过调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。二是生产服务。生产服务包括产前产中产后服务,如播种、灌溉、植保、收割、销售等。它可以大大提高生产效率,促进农村的生产发展。三是生活服务。村民委员会通过行使自治职能,努力实现村民共同富裕,改善村民的生存环境,维护安定祥和的社会秩序,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动,丰富村民的文化生活,不断满足村民日益增长的物质和精神需要。四是村级公共服务。也就是办理本村的公共事务和公益事业,如兴办农田水利,修桥铺路,兴办托儿所、敬老院,开展公共卫生工作,举办群众性的文化娱乐活动,合理利用自然资源,保护生态环境,积极推进扶贫救灾、社会保障、社会救助、社会福利等公共事务和公益事业。
自我管理、自我教育和自我服务三项内容是紧密联系、相辅相成、不可分割的。自我管理本身就是一种自我教育,自我教育又推动自我管理,自我服务增强自治的吸引力和凝聚力,为自我管理和自我教育创造条件。
    三、村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督
    民主选举一般是指村、组工作人员和代表都由民主选举产生,包括村民委员会成员的选举、村务监督机构成员的推选、村民代表的推选、村民小组长的推选等;特别是指村民委员会的主任、副主任和委员由民主选举产生,任何组织或者个人不得指定、委派村民委员会成员。选举实行公平、公正和公开的原则。凡是年满十八周岁的村民,只要享有政治权利,都有选举权和被选举权。
    民主决策是指涉及村民利益的事项,必须由村民民主讨论,在村这个层次,由村民会议或者村民代表会议按多数人的意见作出决定;在组这个层次,由村民小组会议按多数人的意见作出决定。
    民主管理是指对村内的社会事务、经济建设、个人行为的管理,要遵循村民的意见,在管理过程中吸收村民参加,并认真听取村民的不同意见。这一原则要求,村民委员会在对村内事务进行管理时,要坚持走群众路线,充分发扬民主,认真听取不同意见,坚持说服教育,不得强迫命令,不得打击报复。
    民主监督是指由村民对村民委员会的工作和村内的各项事务实行民主监督。实践中,主要体现在以下几个方面:一是实行罢免制度,二是实行村务监督制度和民主评议制度,三是实行村务公开制度,四是实行经济责任审计制度。
    四、村民委员会的主要任务
1、办理本村的公共事务和公益事业。公共事务是指与本村全体村民生产和生活直接相关的事务,公益事业是指本村的公共福利事业。两者有所不同,但又不可截然分开。在实际工作中,村民委员会兴办的公共事务和公益事业主要有,修桥建路,修建码头,兴修水利,兴办幼儿园、托儿所、敬老院,植树造林,整理村容,美化环境,扶助贫困,救助灾害等。村民委员会办理公共事务和公益事业要注意以下几点:第一,要着眼于解决村民生产和生活中存在的实际困难。在实际生活中,各地发展水平不同,村民需求也有所不同。
村民委员会兴办公共事务和公益事业要从村民的实际需要和困难中选取项目,只有如此,才会受到村民的欢迎,取得事半功倍的效果。第二,要实事求是,量力而行,村民委员会要从本村的实际情况出发,根据本村村民的生产、生活和经济发展的需要,考虑本村经济和村民的承受能力,绝不可好大喜功,加重农民负担。第三,要坚持民主自愿的原则。按照民主集中制的原则,经过充分发扬民主,由村民讨论决定事情,要坚决制止强迫命令、违背群众意愿的瞎指挥做法。
2.调解民间纠纷。调解民间纠纷是村民委员会的一项重要的经常性工作。这项工作主要由村民委员会下设的调解委员会完成。应该看到,村民之间发生的纠纷,并不是根本利益的对立和冲突,往往是因为某种局部或者暂时的利益引起的纠纷,但如不及时调解,或者调解不当,就会引起矛盾的激化,并有可能导致重大的财产及人身损失。因此,及时调解和妥善处理民间纠纷是非常重要的。
    村民委员会调解民间纠纷,要坚持以下原则:第一,依法调解。依照法律、法规、规章和政策进行调解,是正确处理民间纠纷的根本保证。第二,在双方当事人平等自愿的基础上进行调解。要在查明事实、分清是非的基础上,讲道理、论利害,晓之以理、动之以情,充分说理,耐心疏导,帮助当事人消除隔阂,互相让步,达成协议。第三,尊重当事人的诉讼权利,不得把调解作为起诉的必经程序,以未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉,侵犯公民享有的诉讼权利。对于经过反复调解达不成协议的,可以告知当事人向人民法院起诉。
    3.协助维护社会治安。我国人口众多、地域辽阔,仅靠公安机关的力量来维护社会治安是不够的,必须动员和组织广大人民群众参加社会治安的维护工作。因此,法律赋予村民委员会协助人民政府维护社会治安的任务。村民委员会的这一任务主要是通过下设的治安保卫委员会来完成的。村民委员会协助维护社会治安,要做好以下几项工作:第一,加强治安防范工作。要最大限度地减少犯罪的发生,就必须实行“防打结合,以防为主”的方针。第二,要广泛开展法制宣传和教育工作,使村民懂得国家的法律允许做什么,禁止做什么;哪些行为是正当的,哪些行为是违法的,提高村民的法律意识和法制观念。第三,深入开展社会治安综合治理工作。协助有关部门,对被依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督。做好教育、感化和挽救失足青少年的工作。同时,要培养村民的社会正义感,敢于同违法犯罪现象作斗争,让人人都来参与维护社会治安。
    4.向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会是村民同人民政府之间的纽带和桥梁。村民委员会来自于村民,活动在村民之中,熟悉情况,了解群众的意愿和心声。由村民委员会反映村民的意见、要求和建议,可以集中各方面的意见,容易引起重视,使问题得到解决,也可以解决有些村民表述能力不强,不知道如何反映意见的问题。通过反映村民的意见、要求和提出建议,使上下沟通,下情上达,可以使人民政府及时发现、研究和解决村民在生产生活中存在的各种疑难;使各级政府的工作都建立在充分了解下情的基础上,避免决策失误;可以加强对各级国家机关和国家工作人员的监督,及时发现问题,克服缺点、错误;更重要的是可以吸引亿万农民关心国家大事,密切人民政府同广大群众的联系,充分调动他们的积极性。
五、村民委员会与村民会议、村民代表会议的关系
村民委员会组织法规定,村民会议由本村年满十八周岁的村民组成,是村民实行自治的权力机构;村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成,村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上,村民代表会议在人数较多或居住分散的村设置,是村民会议闭会期间行使村民会议所授权力的组织;村民委员会是村民实行自治的执行机构和工作机构,村民会议、村民代表会议与村民委员会是村民自治的权力机构与执行机构、工作机构之间的关系。
 
第三条 (村民委员会和村民小组的设立)村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治,有利于经济发展和社会管理的原则设立。
    村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。
村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。
    【释义】  本条是关于村民委员会设立的原则和程序以及设立村民小组的规定。
    一、村民委员会设立的依据
    村民委员会的设立依据是村民的居住状况以及人口多少。依据居住状况和人口多少设立村民委员会,就是要把区域和人口结合起来考虑。聚居的、人口多、地域不大的地方,
可以单独设立一个村民委员会;人口多,地域又大的,可以划分为几个村民委员会。散居的、地域大、有一定人口的,可以单独设一个村民委员会;地域大,但人口很少的,可以和临近的村联合成立一个村民委员会。总之,要做到区域与人口都能比较适中。
    二、村民委员会设立的原则
    村民委员会的设立的原则是便于群众自治、有利于经济发展和社会管理。便于群众自治的原则,要求村民委员会的设立要方便群众进行日常沟通、协商,以便形成统一观点,方便群众举行民主选举、参与民主管理,进行民主决策以及实施民主监督。有利于经济发展和社会管理原则,要求村民委员会的设立要考虑农村的经济发展以及社会管理的需求,不但要有利于整合农村的人力、资产、资金、资源,壮大农村集体经济,发展农村公益事业;而且还要有利于各项方针政策的贯彻落实,农村社会综合治理的有效实施以及村民委员会各项工作的顺利开展。
    三、村民委员会设立、撤销、范围调整的程序
    村民委员会的设立、撤销、范围调整,应当由村民会议集体讨论同意。按照本条第二款的规定,村民委员会的设立、撤销、范围调整的具体程序是:第一,乡镇人民政府提出方案。方案既可以是让村民提出意见,由乡镇人民政府按照便于群众自治、有利于经济发展和社会管理的原则进行研究后,再正式提出,交村民会议讨论同意。第二,经村民会议讨论同意。要尊重村民的意愿,认真听取各种不同意见,真正按照多数村民的意见决定村民委员会的设立和变更。第三,为了统筹全局,做好协调工作,村民委员会的设立、撤销、范围调整的意见在经村民会议讨论同意后,要报县级人民政府批准。
四、村民小组的设立
对于一些村民较多、管辖范围较大或者村民居住分散的村庄,为便于村民自治,可根据居住状况和集体土地所有权关系等因素将村划分为若干个村民小组。
村民小组是村民自治共同体内部的一种组织形式,是自治的一个基本层次和自治活动的最小单位,处于上通下达的重要位置。村民小组作为村民的一种组织,负责经营、管理属于村民小组的集体土地、企业和其他财产。同时,按照土地管理法的相关规定,村民小组还是集体所有权的重要载体,村民小组集体所有的财产及其经营管理权受法律保护。在村民自治实践中,应注意重视和保护村民小组的集体所有权,特别是村民小组的分立或者合并过程中,应注意处理好村民小组集体资产的归属等问题,维护好村民小组的利益和村民的权益。
依照本条立法精神,村民小组的设立除了根据居住状况和集体土地所有权关系之外,应当参考其他因素,这些因素还包括但不限于如下几方面:村庄历史关系、其他集体财的归属及经营管理状况、村民生产生活的需求以及村庄管理需要。
   
第四条(基层党组织在村民自治中的作用)中国共产党在农村的基层组织,按照中共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。
   【释义】  本条是关于中国共产党农村基层组织在村民自治活动中的作用的规定。
    中国共产党是中国工人阶级的先锋队,是中国各族人民利益的忠实代表,是中国社会义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。宪法在序言中叙述了中国共党对国家的领导。中国共产党的基层组织包括党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。具体到农村,就是乡、镇党的基层委员会和村党组织(或党委,或总支)。根据中国共产党章程的规定,乡、镇党的基层委员会和村党组织(或党委,或总支)领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。基层党组织的基本任务是:(1)宣传和执行党的路线、方针、政策,宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议,充分发挥党员的先锋模范作用,团结、组织党内外的干部和群众,努力完成本单位的任务。(2)组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,学习科学发展观,学习党的路线、方针、政策和决议,学习党的基本知识,学习科学、文化、法律和业务知识。(3)对党员进行教育、管理、监督和服务,提高党员素质,增强党性,严格党的组织生活,开展批评和自我批评,维护和执行党的纪律,监督党员切实履行义务,保障党员的权利不受侵犯。加强和改进流动党员管理。(4)密切联系群众,经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见,维护群众的正当权利和利益,做好群众的思想政治工作。(5)充分发挥党员和群众的积极性创造性,发现、培养和推荐他们中间的优秀人才,鼓励和支持他们在改革开放和社会主义现代化建设中贡献自己的聪明才智。(6)对要求入党的积极分子进行教育和培养,做好经常性的发展党员工作,重视吸收在生产和工作第一线的工人、农民、知识分子中的优秀分子入党。(7)监督党员干部和其他国家工作人员严格遵守国法政纪,严格遵守国家财政经济法规和人事制度,不得侵占国家、集体和群众的利益。(8)教育党员和群众自觉抵制不良倾向,坚决同各种违法犯罪行为做斗争。
党的十七大提出,人民民主是社会主义的生命,发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标,特别是要发展基层民主,保障人民享有更多更切实的民主权力,人民依法直接行使民主权力,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程,重点推进。为此,要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大主葚群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》还对党在农村改革发展中的工作方式作出了全面细致规范。因此,党的基层组织要依照宪法和法律的规定,支持和保障村民开展自治活动。具体来说,就是要保障村民的选举权和被选举权,尊重村民的选举结果,不得撤换村民委员会成员;支持村民会议和村民代表会议进行民主决策和民主管理,维护村民会议和村民代表会议的权威;支持和组织村民开展民主监督,帮助完善各种监督制度;支持村民委员会开展工作,凡是属于村民委员会权限范围内的事项,由村民委员会自主决定;坚决同干扰、破坏村民自治活动的行为作斗筝,维护村民的民主权利。
党的农村基层组织发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权,要结合本地实际情况,因地制宜,制定正确的决策,使基层群众自治组织和村民群自觉自愿的接受;充分发挥党员先锋模范作用,团结、组织党内外的干部和群众;做深入细致的思想政治工作,坚持说服教育;坚持群众路线,树立群众观点,为群众服务。只有如此,才会不脱离群众,受到群众的支持和拥护,真正发挥领导核心作用。在处理党的领导和村民自治的关系时,要注意两个方面的问题:一方面,党在农村的基层组织要通过自己的工作,在自治活动中发挥领导核心作用;另一方面,要支持村民的自治活动,使村民能够直接行使民主权力。两者不可偏废,既不能以党的领导代替、包办村民自治,也不可因搞村民自治而放弃党的领导。
第五条(乡镇人民政府与村民委员会的关系)乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作予以指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
【释义】  本条是关于乡镇人民政府与村民委员会关系的规定。村民委员会是基层群众性自治组织,因此,乡镇人民政府与村民委员会的关系,指导、支持和帮助的关系,而不是上下级之间的关系。根据本条的规定,在理解乡镇人民政府与村民委员会的关系问题时,应当把握以下几点:
    一、乡镇人民政府与村民委员会是指导、支持、帮助和协助关系
把乡镇人民政府与村民委员会关系定位为指导关系,符合村民委员会的性质,有利于村民自治和农村基层民主政治建设。固此,将乡镇政府与村民委员会的关系规定为指导、支持和帮助与协助的关系,而不是领导和被领导的关系。
乡镇人民政府与村民委员会不是领导与被领导的关系,理由是:(1)村民委员会是基层群众性自治组织,不是乡镇政府的下级,村民委员会干部不是国家公务员,不拿国家公职,乡镇人民政府与村民委员会不是上下级关系,当然不存在领导与被领导的关系。(2)基层群众自治域民族区域自治不同,民族区域自治是政权性自治,民族自治地方的政府仍然是一级政府,负有执行国家法律、法规和上级政府的各项指示、命令的义务,因此必须接受上级政府的领导;而村民委员会是群众性自治组织,只负有宣传国家法律、法规和上级政府的各项指示、命令的义务,没有具体执行的义务,因此不存在需要受政府领导的问题。(3)领导和被领导的关系就意味着乡镇政府可以任命和撤换村民委员会干部,可以改变、撤销村民委员会作出的决定,可以命令村民委员会办理各种各样的政府工作,也可以将属于村民自治范围内的事项收到政府手里来办,照此办理,村民自治就无从谈起。(4)至于有人提出,现在乡镇干部少、任务重,很多工作都得通过村民委员会才能得以落实,不规定领导和被领导的关系,乡镇政府没有了村民委员会这个“腿”,工作就很难开展。应当说,这种忧虑是不无道理的,特别是有些乡镇管辖的范围比较大,管理上确实存在着许多困难。但解决这些问题绝不能以牺牲群众自治为代价。解决的途径,一是要使乡镇政府的干部更加精干;二是要转变工作方法和工作作风,改变一些乡镇基层干部存在的官僚化的现象,提高办事效率。
二、乡镇政府对村民委员会的工作应当给予指导、支持和帮助
在村民自治中,乡镇政府与村民委员会虽不是领导与被领导的关系,但仍然必须对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。指导,就是对村民委员会如何开展自治活动给予引导。指导就不能强迫、命令,只能通过培训、宣传、说服、动员等方式引导村民委员会在法律的范围内积极开展自治活动。支持和帮助,就是对村民委员会依法开展自治活动给予尊重和肯定,对村民委员会在工作中遇到的各种阻力和困难帮助协调解决,在物质等各方面提供援助,等等。
乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助是一项法定职责,对此,乡镇政府不得怠于履行;同时,在有利于村民自治实施、有利于村民行使民主权利的情况下,村民委员会也有义务接受乡镇政府的指导、支持和帮助,不得拒绝乡镇政府依法对村民自治工作实施的指导。
三、乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项
村民委员会是群众自治组织,凡依法属于自治范围内的事项,都应当由村民自己讨论决定,乡镇政府不得非法干预。就是对依法属于村民自治范围内的事项,乡镇政府既不能强迫也不能包办,但可以指导。围绕界定何谓非法干预,我们必须明确依法行政原则以及村民委员会组织法中的有关规定。依据依法行政原则,凡是政府的职权,必须要有法律、法规的明确规定。法律法规规定的政府职权,既是政府必须履行的义务,又是政府行使职权的界限,超越这个界限就是越权。与此同时,村民委员会组织法有若干条文对自治范围的事项作了规定,村自治组织就这些范围内的事项作出决定,乡镇政府都不得干预。
四、村民委员会应当协助乡镇政府开展工作
乡镇政府的行政工作离不开村民委员会的支持和协助。没有村民委员会的组织、动员和监督实施,许多行政工作难以落到实处。因此立法规定,村民委员会有责任协助政府开展工作,这是自治的一项重要内容。村民委员会协助乡镇政府开展工作,从内容上看,主要包括环境与资源保护、土地管理、公共卫生、治安保卫、计划生育、优抚救济等等。就方式而言,主要有宣传、教育、动员、提供情况等。必要时,村民委员会还可以受乡镇政府的委托,代表乡镇政府办理有关政府事宜。村民委员会受委托办理的政府事宜,属于政府的具体行政行为,其相关责任以及费用依法由作出委托的乡镇政府承担。
第二章村民委员会的组成和职责
    第六条    (村民委员会的组成与补贴)   村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。
    村民委员会成员中,应当有妇女成员,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。
    对村民委员会成员,根据工作情况,给予适当补贴。
    【释义】本条是对村民委员会成员的人数和人员构成的要求及其工作补贴的规定。
    一、关于村民委员会成员的人数
    在村民自治实践中,为了完成所承担的各项任务,村民委员会需要相应的组织机构和人员。本法规定,村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。之所以要对村民委员会成员的数量作出规定,是由于我国农村地域辽阔,各地区经济、社会发展很不平衡,村的自然条件及村民的人口数量、居住状况差别也很大,相应的,村民委员会所承担的工作量也就不同。实践中,村民委员会究竟由多少人组成比较合适,主要应当考虑两个因素:一是便于自治,能够完成各项任务;二是要尽量减轻农民的负担。一般来说,村民多,居住分散,村民委员会承担任务重的,村民委员会成员应当多一些;村民少,居住集中,村民委员会承担任务轻的,村民委员会成员可以少一些。值得注意的是,为了便于按照少数服从多数的原则决定问题,村民委员会成员一般应为单数。
    二、关于村民委员会成员的人员构成
    根据本条规定,村民委员会成员中,应当有妇女成员,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。这一规定主要有以下两点考虑:
一是对宪法关于保障少数民族以及妇女等特定主体权利规定的落实。村民委员会成员要办理村民自治范围内的事务并协助乡镇政府进行工作,行使一定的社会事务的管理权,这是一项重要的政治权利。我国宪法对保障少数民族以及妇女的权利都有特殊规定。宪法第四条规定:“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。”宪法第四十八条规定:“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面想有同男子平等的权利。”“国家保护妇女的权利好利益,实行男女同工同酬,培养和选拔妇女干部。”妇女权益保障法也规定:“妇女有权通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”村民委员会组织法的这一规定是对宪法有关规定的具体化。
二是村民自治的实际需求。在我国难处中,多民族居住的村有相当数量。一个村有几个民族的村民居住,各民族的习惯和利益存在一定差异。在村民委员会成员中,如果没有人数较少的民族的成员,就不便于村民委员会开展工作,不便于村民实行自治。在这里应该注意的是,村民委员会组织法中“多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员”,既包括在汉族村民几种居住的村中应该有少数民族担任村民委员会成员,也包括在一个或多个少数民族聚居的村中,应该有人数较少的汉族或其他民族的村民担任村民委员会成员。
三、关于村民委员会成员的补贴
    尽管村民委员会成员不是国家公务人员,但是他们在从事村民自治工作的过程中,付出大量时间和精力,因此,应当给予适当的补贴。村民委员会成员的补贴,可以从集体经济上缴村民委员会的收益中解决,也可以由各级地方政府协助解决。补贴方式可以采用固定补贴的办法,也可以采用误工补贴的办法。固定补贴,就是规定一年补多少钱。误工补贴,就是根据村民委员会成员办理村民委员会的事务实际占用的工作时间,给予适当补贴。
如何才能做到补贴适当?实践中,这一问题应当同本村的经济状况和村民委员会成员所承担的任务结合起来考虑。经济状况较好、村民个人收入较高的地区,补贴相应可以高些:反之,补贴相应低一些。村民委员会成员所承担的任务重的,补贴可以适当高些;反之,可以适当低些。总之,补贴的问题要从实际出发,不应“一刀切”,也不应互相攀比。最终确定发放多少补贴的直接依据是村民委员会成员的工作情况,应当把村民委员会成员补贴与其工作时间、强度、成效、业绩挂起钩来,对后者进行考核以确定前者的数量。
 
    第七条  (村民委员会下属机构的设置)村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会,由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。
    【释义】本条是对村民委员会下设委员会的规定。
    村民委员会的工作内容涉及村民衣、食、住、行,在实施如此庞大事务的过程中,需要设立相应的工作机构。本条规定,村民委员会根据需要,可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。这里所说的根据需要,是指根据本村实际工作需要、经济发展状况以及广大群众的意愿等方面的情况。
    人民调解委员会是调解民间纠纷,用法律知识和社会主义道德风尚教育群众、团结群众的一个基层群众性组织。早在抗日战争时期,我们党领导的各个根据地就相继开展了人民调解工作,积累了丰富的经验。新中国成立以来,我国广大的乡村城镇建立了众多的人民调解委员会,在人民的生产生活中发挥了重要作用。为了完善人民调解制度,第十一届全国人大常委会第十六次会议于2010年8月28日通过了《中华人民共和国人民调解法》。该法规定,人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织,在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。人民调解委员会由委员三至九人组成,设主任一人,必要时可以设副主任若干人。人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生,每届任期三年,可以连选连任。人民调解委员会应当有妇女成员,多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。人民调解员应当是公道正派、热心人民调解工作,并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民。人民调解员在调解工作中有不端行为的,由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正,情节严重的,由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。
    治安保卫委员会是发动群众协助人民政府维护社会治安、同一切治安违法和刑事犯罪活动作斗争的一个基层群众性治安保卫组织,是村民委员会的一个下属机构。在村民自治中建立治安委员会,有利于维护农村社会稳定,保护农民的生命和财产安全。根据《治安保卫委员会暂行组织条例》,治安保卫委员会的委员人数,应视各单位人数多少以及具体情况而定,由三至十一人组成,设主任一人,副主任一至两人。治安保卫委员会成员的选举,要由村民提出候选人,选择政治思想好、作风正派,能联系群众,热心治保工作,有一定业务能力的村民,经过民主协商、村组织和公安保卫部门审查后进行选举,可以连选连任。公共卫生与计划生育委员会是负责办理卫生宣传、治理环境、防病治病、计划生育等公共事务的基层群众性组织。公共卫生事业在我国有着悠久的历史。早在井冈山革命根据地时期,就建立了各级卫生组织,在各级苏维埃政权体系中也建立了卫生机构。新中国成立以后,在党和政府的领导下,我国卫生事业有了进一步的发展。针对农村卫生工作的推进问题,2006年,全国爱国卫生运动委员会发布了《关于加强农村爱国卫生工作推进社会主义新农村建设的指导意见》,就如何加强社会主义新农村建设条件下的爱国卫生工作提出了新要求。计划生育是我国的基本国策,农村计划生育工作任务尤其艰巨,计划生育的宣传、检查和监督等工作是村民委员会的重要职能,为了更好地推进这项工作,村民委员会有必要设置专门的机构进行管理。关于公共卫生与计划生育委员会的设置和产生,目前尚无法律规定,可以参考调解、治安保卫等委员会的组织方法,按工作需要,选择热心卫生工作,有一定专业知识的村民,经过选举组成公共卫生与计划生育委员会。
    村民委员会可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育三个委员会,这并不说明每个村民委员会必须设立这三个委员会或者只能设立这三个委员会。随着社会主义现代化建设的发展,我国农村出现了许多新情况、新问题,村民需要自我管理、自我教育、自我服务的工作也更加广泛,形式更加多样。因此,村民委员会根据需要可以设立一些其他委员会。
村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员,即可以兼任下属委员会的主任、副主任或委员;人口少的村的村民委员会可以不设下属的委员会,由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。这样有利于提高工作效率和减轻农民负担,体现了精简、效能的原则,符合我国农村的实际。
 
 
第八条(村民委员会的经济职能)村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和经济发展。
  村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。
  村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体绎济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。  
    【释义】本条是关于村民委员会的经济职能的规定。
    以经济建设为中心是我党在社会主义初级阶段基本路线的重要内容。村民委员会作为基层群众性自治组织,理所当然也要以经济建设为中心,支持和组织村民努力发展经济。
    根据本条规定,村民委员会的经济职能有以下几项:
    一、支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济
  发展合作经济,走共同富裕的道路是我们党长期不变的方针。农村合作经济组织是在稳定以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制前提下,以农民为主,按照自愿互利、民主管理的原则,依据共同章程建立的对外参与竞争、对内提供服务的,以专业协会、专业合作社和综合服务社及其行业协会(联合会、联合社)等为主要形式的合作经济组织。它是联结农户、企业和市场的有效组织载体和纽带,是为了适应农村经济结构和经济增长方式转变而形成的农村组织形式。实践中,农村合作经济组织可以分为生产经营型合作组织、农产品流通型合作组织和产供销、贸工农一体型产业化合作组织。从目前农村合作经济组织的实际情况看,主要有三种形式:第一种是按照一村一社的模式建立起来的、由全体村民参加的区域性合作经济组织,主要有村经济联合社、村集体经济联合公司
等,统一管理全村的土地和村办的各种合作经济,包括村办企业、村办各种服务队等。目前,这种模式所占比例不多,许多地方虽然形式上实行一村一社,但多数实际上只是一个牌子,与村民委员会是一班人马。第二种是村没有统一的合作经济组织,即没有区域性合作经济组织,由村民委员会直接管理全村的土地和各种村办的合作经济。第三种是部分村民自愿组织起来的各种合作经济,包括村民小组投资兴办的企业、村民之间联合组成的专业协会或专业合作社等等。
    村民委员会既要支持和组织村民发展各种形式的合作经济,也应当支持和组织村民发展合作经济以外的其他经济,包括个体经济、私营经济、股份经济等,这是多种所有制并存的社会主义市场经济的题中应有之意,也是发展农村经济、提高农民生产和生活水平的需要。
二、承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和经济发展
农村实行家庭联产承包责任制后,需要解决农业生产过程中的产前、产中、产后的服务和协调问题。村民委员会作为村民自治组织,理所当然应当承担起这两项工作。
服务,既包括有村民委员会直接提供各种服务,也包括通过建立各种服务组织提供各种服务。具体来说,包括以下三个层次:一是村民委员会要直接过问村民生产的个性服务工作是否得到落实,没有落实的,要组织落实,二是在设有区域性合作经济组织的村,生产服务工作往往有区域性合作经济组织承担,在这种情况下,村民委员会也有责任督促区域性合作经济组织搞好生产服务工作;三是在没有相应的区域性合作经济组织为村民提供生产服务时,村民委员会应当根据群众意愿和实际需要建立有关服务组织为村民提供生产服务或者由村民委员会直接为村民提供各项生产服务。
    协调,就是对本村各种经济组织之间、经济组织与村民之间在经营活动中的用地、用电、用水等方面进行协调和统筹。具体来说,包括以下三个层次:一是村民委员会要制定本村生产的年度和中长远规划,并组织实施;二是要协调本村各经济组织之间的生产活动,
包括区域性集体经济组织与其他合作经济组织之间、各村办合作经济组织之间、村办合作经济组织与村民合办的经济组织之间的生产活动;三是要协调合作经济组织与村民之间、村民与村民之间的生产活动。
 三、依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产
依据土地管理法第十条的规定,农村集体土地的归属权有三种不同情况,实践中应分别对待:(1)属于全村农民集体所有的土地,如果建立有全村村民都参加的区域性村集体经济组织的,由村集体经济组织作为发包方,将土地承包给村民经营;没有村集体经济组织的,由村民委员会作为发包方,将土地承包给村民经营。(2)属于村民小组集体所有的土地,由村民小组作为发包方,将土地承包给村民经营。(3)属于全乡镇农民集体所有的土地,由乡镇集体经济组织经营、管理。比如,属于乡镇集体企业、乡镇办的集体农场的土地,继续由该乡镇集体企业经营、管理。在村没有设立集体经济组织的情况下,属于村农民集体所有的土地应该由村民委员会依法行使管理权。在村民自治实践中,村民委员会
所行使的这种管理权,既包括对土地的合法利用权和土地发包权,也包括土地承包关系成立之后,对承包户履行合同情况的监督权以及其他派生权利。
本村其他财产,包括动产和不动产,是否由村民委员会管理,也按以上原则分别情况决定。
 四、引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境
 我国是一个人口众多、资源相对稀缺的国家,资源利用效率较低。当前,城市和工业排放的大量污染物已经对农村和农民产生了严重的影响,农村也正在产生大量污染。按照建设资源节约型社会、环境友好型社会的要求,村民委员会有责任教育村民合理利用包括土地在内的各种自然资源,教育村民既要避免抛荒等浪费现象,也要避免过度使用、过度开发等现象,做好水土开发与保持工作,减少和避免水土流失,绝不能以浪费资源、破坏环境为代价盲目发展。村民委员会要把着力点放在解决群众关心的生产生活问题、促进农业增产和农民增收上,坚持改善生态环境同改善农业生产条件相结合,大力发展循环经济,使有限的农业自然资源能够循环或永续利用,促进大范围的生态恢复和保护,使农民得到更多的实惠。
五、尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权
所有权与经营权相对分离,是我国经济改革的一项重要成果。实践证明,这是有利于生产力发展的。农村的各种集体经济组织,都依法享有独立进行经济活动的自主权,村民委员会应当予以尊重,不能随便干预。
六、维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制
家庭承包经营是农村集体经济组织内部的一个经营层次,是中国农民的一个伟大创造,也是党的十一届三中全会以后在中国农村推行的一项影响深远的改革。这种经营方式,符合我国国情、民情和广大农民利益,符合生产关系一定要适应生产力发展要求的规律,也符合农业生产自身的特点,不仅适应以手工劳动为主的传统农业,也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力,必须长期坚持。土地管理法和党的十五届三中全会决定都规定,土地承包期再延长30年不变,这是一项事关农业和农村稳定与发展的重要政策,村民委员会必须不折不扣地执行。
 双层经营体制是在稳定土地承包关系的基础上,为解决一家一户难以解决的产前、产中、产后的一系列困难,根据实际需要和村民意愿,把家庭分散经营与村民互助合作有机地结合起来的一种经营形式。双层经营体制的基础是不改变土地承包关系,在此前提下,  村民根据实际需要,按照自愿的原则,可以对产前、产中、产后的某些环节实行合作。我国有些地方借鉴其他国家“公司+农户’’的做法,形成产供销一条龙、贸工农一体化,农民  作为公司的股东,直接面向市场,使贸易环节、工业环节的利益与农民共享,收到很好的效果,应当成为今后我国农村发展的方向。这种做法,对缩小城乡差别,实现农村现代化,具有非常积极的意义。实行双层经营,必须实事求是,充分尊重农民的意愿,绝不能搞强迫命令。
七、保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益
对集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益,不仅村民委员会自己不能随便平调、摊派,要认真兑现承包合同,还要抵制来自其他各方面的乱摊派,同时,也要制止村民侵犯集体财产的违法行为。
 
第九条   (村民委员会的社会职能)村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产,维护村民的合法权益,发展文化教育,普及科技知识,促进男女平等,做好计划生育工作,促进村与村之间的团结、互助,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。
村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动,推动农村社区建设。
多民族村民居住的村,村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。
【释义】  本条是关于村民委员会在法制建设、精神文明建设、社会组织与社区建设和加强民族团结等方面的职能的规定。
一、宣传宪法、法律、法规和国家政策
依法治国,建设社会主义法治国家,是我们党和国家的既定方针。依法治国,就是要做到有法可依、有法必依、执法必严,违法必究。要想达到这一目标,不仅要使执法者知法、懂法,而且必须使广大群众都知法、懂法,增强法制意识,养成依法办事的习惯,学会运用法律武器维护自己的合法权益。村民委员会作为基层群众性自治组织,向群众宣传宪法、法律、法规和国家政策,使群众知法、懂法,并自觉地守法,既是群众进行自我管理、自我教育的一项重要内容和有效形式,也是协助人民政府开展工作的好方法。
宪法是全国人大制定的国家的根本大法,一切法律、法规和国家政策不得同宪法相抵触。法律是由全国人大及其常委会制定,效力仅次于宪法的社会规范。法规包括行政法规和地方性法规。行政法规由国务院根据宪法和法律制定和公布,并不得同宪法和法律相抵触。地方性法规由省、自治区、直辖市人大及其常委会制定,并不得同宪法、法律和行政法规相抵触。国家政策是国家在一定时期为实现一定的任务而规定的行动准则和依据。
村民委员会在宣传宪法、法律、法规和国家政策时,应注意以下几点:一是注意宣传的内容。应着重宣传与村民关系密切的法律,如宪法中关于公民的基本权利和义务的规定、民法通则、婚姻法、物权法、土地承包法、治安管理处罚法等。政策方面,除应宣传与村民的生活和生产密切联系的各项具体的农村、农业政策外,还应重点宣传国家的基本国策及其他大政方针。二是注意宣传的形式。宣传的形式可以多种多样,如采用墙报、黑板报、广播等形式,要做到准确、生动、通俗易懂、讲究实效。三是村民委员会成员应以身作则,带头学法守法,为村民树立榜样,这是宣传法制的最好形式。同时要注意培养法制和政策宣传骨干,用榜样和骨干带动全体。四是注意抓好农村青少年的法制宣传和政策教育工作。青少年爱好广泛、精力充沛、求知欲强,他们的世界观又尚未完全形成,对他们进行法制宣传,易于培养他们的法制观念。
    二、教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产,维护村民合法权益
我国是人民民主的社会主义国家,我国的宪法、法律、法规规定人民享有广泛的权利。
村民委员会是群众自己组织起来的基层群众性自治组织,维护村民合法权益是村民自治的一项重要内容。维护村民的合法权益,首先要维护公民的基本权利。我国宪法规定的公民的基本权利,包括公民的民主权利、自由权利、人身权利、经济、文化和社会权利等。从现阶段我国的情况和村民委员会的特点来看,村民委员会应特别注意维护村民的土地承包经营权、人身自由权、婚姻自由权、男女平等权、劳动权、受教育权、财产权和伤老病残时获得帮助的权利等。
权利与义务是紧密联系,没有无义务的权利,也没有无权利的义务,公民在享受权利时必须履行依法应尽的义务。因此,村民委员会在维护群众的合法权益时,也要教育群众自觉履行宪法、法律、法规等规定的义务。
我国是以生产资料公有制为基础的社会主义国家,公共财产是我国人民建设社会主义社会的物质基础,也是国家富强和人民幸福生活的源泉,具有神圣不可侵犯的宪法地位。因此,爱护和保卫公共财产,是每个公民的宪法义务。公共财产包括全社会的公共财产和劳动群众的集体财产。村民委员会应当教育广大村民爱护和保卫公共财产,自觉主动地同各种侵占或者破坏公共财产的行为作斗争。
 三、发展文化教育,普及科技知识,促进男女平等,做好计划生育工作
 文化教育是民族振兴、社会进步的基石,是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径,农村发展离不开文化教育。科学技术是第一生产力,是经济发展与社会进步的主导力量。当今世界科技进步日新月异,越来越多的科技知识被运用到农业生产和农民生活之中。因此,发展科学文化教育、培养高素质的新型农民是新农村建设的关键之所在。近些年来,国家逐步实现了农村中小学义务教育的免费,并对农村职业技术教育与培训进行补贴。村民委员会要树立文化兴村、教育兴村、科技兴村的新理念,提倡尊师重教,加强农民劳动技能培训  ,量力而行地建立农村文化阵地、活跃农村文化生活,积极开展多形式、多渠道的科技宣传与实践活动,以此促进文化教育的发展与科技知识的普及、提高农民素质,促进农村良好社会风气的形成。
男女平等和计划生育是我国的基本国策。妇女和男子在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活各方面享有同等的权利。消灭一切形式的性别歧视,是社会主义民主的必然要求。由于历史上遗留下来的种种原因,我国现阶段男女两性在农村实际生活中的地位还存在着一定的差别。重男轻女,歧视妇女的旧传统、旧思想还有一定的影响。村民委员会要引导人们树立文明进步的男女平等观念,形成尊重妇女、关心妇女、保护妇女的新风尚,逐渐消除对妇女的歧视和偏见,特别注意保护妇女的合法权益,在群众中树立“以人为本,关爱女孩,男女平等,生男生女一样好’’的社会新风。
计划生育是解决人口与资源关系紧张的重要手段,使人口的增长同经济与社会发展计划相适应。国家实行一对夫妇只生一个孩子的政策,提倡晚婚、晚育、优生、优育。夫妻双方都是农业户口且第一胎是女性的,经依法申请后才可以再生育第二个子女。农村计划生育工作曾被称作“天下第一难”,现在情况仍不容乐观。村民委员会有义务配合政府落实好这项基本国策。
四、促进村与村之间的团结、互助,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动
精神文明是指人类精神生活的进步状态。社会主义精神文明是社会主义的重要特征,其根本任务是适应社会主义现代化建设的需要,培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民,提高整个中华民族的思想道德素质和科学文化素质。村民委员会开展多种形式的精神文明建设,就是通过广播、宣传栏、手册、村规民约、五好家庭和星级家庭的评比、优化生活环境等手段和活动,对群众进行理想教育、道德教育、法制教育、科学技术教育、文化卫生教育、男女平等教育和计划生育教育,从而促使农村群众形成一种向上、和谐的精神状态。在农村社区的生产生活中,村民委员会要大力发扬和提倡村民互相关心、互相帮助、和睦相处;大力提倡和促进村与村之间的团结、互助;大力提倡礼貌待人、互相谦让、尊老爱幼的文明新风;大力提倡维护公共秩序、保持公共卫生、爱护公共财产的良好风尚。
五、支持农村社会组织活动,推动农村社区建设
培育农村服务性、公益性和互助性社会组织,完善社会自治功能,是党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》作出的关于健全农村民主管理制度的重要决策。目前我国农村已涌现出一大批组织结构完备、自律机制健全、功能作用到位的社会组织。它们包括经济合作组织、公益性组织和互助组织等,这些组织是农村社区中的一支重要力量。建立健全农村社会组织体系是农村经济社会发展的客观需要,有利于推动农村社会主义现代化、促进农村经济发展、弥补农村公共产品和公共服务供给不足的缺陷。因此,对于农村服务性、公益性和互助性社会组织依法开展的活动,村民委员会应当给予积极支持。
农村社区建设是我国近年来提出的一项完善农村社会管理体制的信任务,它是统筹城乡协调发展、构建城乡经济社会发展一体化与城乡公共服务和公共管理一体化格局的要求,也是社会主义新农村建设的重要组成部分,是我国近年来乡村发展战略和乡村治理方式的重大转变。开展农村社区建设,把新型农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体,有利于将政府公共服务和管理向农村延伸,促进农村各项事业健康协调发展和农村和谐,有利于通过社区平台,把服务送到农村、把文明带进农户、把科技传给农民、把惠农政策落到实处,让农民群众共享改革发展的成果。
农村社区原则上以建制村为基本单元,一个建制村设置为一个农村社区,各地应根据当地经济社会发展水平,科学合理地设置农村社区,人口较多、村落较大、居住分散的村也可以村民小组或自然村为单元设置农村社区,有条件的也可实行“几村一社区"。城郊结合部农村社区、集镇中心村社区、传统农村社区等不同类型的农村社区应有不同特色的发展形势。农村社区建设的主要任务是推进社区生产服务、开展社区保障服务、拓展社区养老服务、加强社区卫生服务、完善社区平安服务、繁荣社区文化服务等。实行农村社区建设,村民委员会肩负重要职责,村民委员会可以通过建立社区服务中心等方式推动农村社区建设。
六、教育和引导村民加强民族团结
我国是一个多民族的国家,坚持民族平等,加强民族团结,是党和国家解决民族问题和处理民族关系的根本原则,这一原则在宪法中得到确认。我国宪法规定,中华人民共和国各民族一律平等,国家保障各少数民族的合法权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。因此,加强民族团结,既是群众自治的要求和内容,也是一项宪法要求。多个民族居住的村,加强民族团结,互相帮助,互相尊重,是维护和发展各民族的平等团结、互助关系的基础。村民委员会教育群众加强团结,首先要向群众宣传我国的民族政策,宣传我国民族紧密团结的悠久历史和传统。其次要教育群众相互尊重、相互帮助,特别要教育群众相互尊重各民族的不同风俗习惯和宗教信仰。最后,要教育群众相互信任、相互学习、取长补短、共同发展。在多个民族居住的村,村民委员会只有通过对村民加强民族团结教育,才能在本村建立起各民族成员真正平等团结友爱的大家庭,各民族成员才能在这种大家庭里共同致富、共同发展和共同繁荣。
 
第十条  (对村民委员会及其成员的要求)村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,遵守并组织实施村民自治章程、村规民约,执行村民会议、村民代表会议的决定、决议,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务,接受村民监督。
【释义】  本条是关于村民委员会及其成员要求的规定。
根据本条规定,村民委员会及其成员应当做到:遵纪守法,办事公道、廉洁奉公,热心为村民服务,接受村民监督。
 一、遵纪守法
 遵纪守法,就是遵守宪法、法律、法规和国家政策。村民委员会遵守宪法、法律、法规和国家政策的前提,是学习和掌握宪法、法律、法规和国家政策。不知法、不懂法,就不能很好地守法。实践中,许多违法行为都是由于不知法、不懂法引起的。村民委员会成不仅自己要带头学法,而且还应当组织村民学法。只有全体村民都掌握了宪法、法律、规和国家政策,才能运用法律武器保护自己的合法权益。因此,认真学习宪法、法律、法规和国家政策,对搞好村民自治,发展基层民主政治、经济、文化具有重要意义。
遵纪守法还要一个重要的要求,就是要遵守并组织实施村民自治章程、村规民约,执行村民会议、村民代表会议的决定、决议。村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策,结合本村的实际情况,制定通过的关于本村如何实行村民自治的综合性规范,被人们形象地称之为村民实施自治的“小宪法”。村规民约是村民会议根据国家法律、法规和政策,结合本村的实际情况,讨论制定的某一方面的行为规范。村民自治章程和村规民约是全体村民共同意志的体现,它把村民的权利和义务,村级各类组织之间的关系和工作程序,以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求,规定得明明白白,是每个村民在日常生产生活中必须遵守和执行的行为规范。村民委员会成员更应当起到模范带头作用,遵守并组织实施村民自治章程和村规民约。村民委员会作为村民会议和村民代表会议的执行机构和工作机构,必须执行村民会议、村民代表会议的决定、决议,接受村民会议和村民代表会议的监督,向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。
 二、办事公道、廉洁奉公
 村民委员会承担着本村公共事务和公益事业、调解民间纠纷等各项工作,与村民权利和利益密切相关。因此,村民委员会及其成员有没有威信,村民满意不满意、拥护不拥护,关键是村民委员会及其成员办事公道不公道、廉洁不廉洁。
办事公道,就是村民委员会及其成员在办理村民自治事务时要做到合法、合理,一碗水端平。合法,就是要符合宪法、法律、法规和国家政策。合理,就是要讲道理,要符合公认的道德标准。
廉洁奉公,就是不多吃、多拿、多占,做到公私分明,不徇私情,不以公谋私,真正以最大多数村民的最大利益为一切工作的出发点和归宿。
村民委员会要做到办事公道、廉洁奉公,一要正确处理集体利益与个人利益的关系。在农村基层,集体利益和个人利益往往交错在一块,有时两者是一致的,有时则是矛盾的。一致时比较好办,但矛盾时怎么办?是先公后私,还是先私后公,甚至损公肥私,这对村民委员会及其成员是一个重要考验。有的村民委员会成员没有摆正集体利益和个人利益的关系,忘记了自己是村民选举出来的广大村民的办事人,而是利用手中掌握的权力谋取私刊,最后也被村民所抛弃。二要坚持原则,善于做说服教育工作。村民委员会的工作牵涉时民的权利和利益,比如,宅基地该怎么分配、计划生育名额该给谁不该给谁,调解民间纠纷如何分清是非等等,都必须坚持原则,对不明真相或者无理取闹的村民多做说服、解释、教育工作。坚持原则,有的可能一时不被理解,但时间长了,大多数村民就会有一个比较公正的看法,村民委员会及其成员的威信就能树立起来,村民自治工作就可以开展得比较顺利。
三、热心为村民服务
村民委员会组织法以及其他法律法规规定了村民委员会许多任务,头绪很多,而村民委员会成员的数量、时间以及精力都有限,因此,从事村民委员会工作,没有一副热心肠不行,没有一点奉献精神不行。如果村民委员会成员都从个人得失考虑,什么都讲按劳取酬,给多少补贴做多少工作,是肯定做不好村民委员会工作的。
热心为村民服务,同时也要注意切合实际,不能好高骛远。有的村民委员会成员用心很好,但结果却不很好,其中一个重要原因就是脱离了实际可能。农村各地经济发展和自然条件很不一样,许多事情其他地方能办到,本地不一定能办到;其他地方能办好,本地不一定能办好。因此,村民委员会成员既要热心为村民服务,又要有务实精神,做到头脑冷静、脚踏实地,不能光凭热情,不要跟着别的地方起哄,不切合实际地同其他地方攀比。
热心为村民服务,还要注意工作方法,注意团结大多数群众。有的村民委员会成员工作热情很高,但工作方法简单粗暴,不善于做细致的说服解释工作,虽有一腔热血,却总做不好工作。因此,村民委员会成员不仅要有一副热心肠,还要了解村民的思想状况和需求,了解村民的疾苦和困难,善于团结和带领广大村民一道奔小康,取得多数村民的支持和拥护。只有这样,才能真正把工作做好,把良好的工作目标变成现实。否则,如果得理不让人,成为孤家寡人,则可能把可以办好的事办糟。
 
 
第三章村民委员会的选举
 
    第十一条  (村民委员会成员的产生方式及其任期)村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
    村民委员会每届任期三年,届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。
    【释义】  本条是关于村民委员会选举方式和任期的规定。
    在一个村的范围内,村民朝夕相处,生产和生活相关,对本村的情况最了解。谁有经济头脑,谁老实厚道,谁为老百姓办事,大家心中都有一杆秤。村民知道谁能胜任主任,谁合适当委员;村民更知道村民委员会应由哪些人组成,才能代表自己的意愿和利益,才能保持农村稳定,并且带领大家致富奔小康。因此,在我国广大农村,有条件实行村民委员会主任、副主任和委员的直接选举。本条规定“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生”,就是指由本村登记参加选举的有选举权的村民,直接投票选举产生,不需要经过任何其他环节。这就意味着:第一,村民委员会主任、副主任、委员三种职务都必须由村民直接投票选举产生,不得先选举村民委员会委员,然后再由委员自己推选主任和副主任。第二,不得采用户代表选举,更不得采用推选村民代表,然后由村民代表选举村民委员会主任、副主任和委员的做法。
    在以往的村民委员会选举中,选举不民主的情况时有发生,有些地方不经选举而直接指定、任命村民委员会成员;随意撤换村民委员会成员,严重挫伤了村民参加选举的积极性。本条规定:“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”这也就是说:村党组织、乡镇党委、人大、政府和其他政府机关都无权任命、指定或委派村民委员会组成人员,更不得随意撤换。凡是采取上述做法的,都是违背法律的,一律无效,应当予以纠正。
村民委员会任期三年。村民委员会作为基层群众性自治组织,为了便于村民监督、便于做出工作成绩,任期不宜过长,也不宜过短。在本法修订过程中,关于任期问题的争议较大,有不少人建议将村民委员会任期延长至五年,认为三年任期太短,容易导致村民委员会成员的短期行为,不利于农村社会稳定,而且容易增加选举工作量和选举成本。但是,任期三年还是更适合“熟人社会”为主的农村现实。任期三年,既能增强村民委员会成员的责任感,又为村民委员会做出工作成绩提供了一定的时间保障,比较适合我国农村基层的情况。特别是村民委员会虽有任期之限却无届期之限,有远大理想与抱负、办事公道、廉洁奉公的村民委员会成员,可以通过谋求连任的方式来实现自己的治村理想。三年一次的选举,有利于经常性地训练农民的民主习惯和民主方式,有利于对村民委员会成员飞监督和制约、减少权力滥用的空间,有利于增进村民委员会成员的责任感。任期太长不利于村民监督,也不利于为村民委员会注入生机和保持村民委员会的凝聚力和号召力。经常性的选举还能够起到某种减压阀的作用,从而更加有助于促进社会的长远稳定和发展。同时,农村基层党组织的任期是两至三年,村民委员会每届任期三年的规定是合适的。
  村民委员会三年任期届满,应该及时进行换届选举。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》(中办发(2009)20号)等文件的精神,村民委员会要依法按期进行民主选举。未经批准,无故拖延选举的,要追究乡镇党委和政府与村党组织、村民委员会主要责任人的责任。村民委员会成员可以连选连任,它不仅可以激励村民委员会成员在任期内热心为村民服务,办好事、办实事,努力做出工作成绩,争取下届连任,而且可以保持村民委员会的连续性、稳定性和积累工作经验,这对于加强村民委员会的组织建设,无疑将起到积极作用。村民委员会成员连选连任,到底可以连任多少届,法律没有限定次数。只要村民拥护,本人愿意,就可以连任。我国农村有许多从实践中脱颖而出的能人,深受村民信任,在村里工作十几年甚至是几十年,为村里的建设作出了重要贡献。因此,连选连任,有利于村民委员会保留、吸纳优秀人才。连选连任是否会导致终身制、家长制、一言堂,助长官僚主义作风呢?由于有三年一次的选举机制,法律又规定了罢免程序,因而不会出现这样的问题。一旦出现这种情况,村民就会不再选举他,使他落选,或者予以罢免。当然,一些连选连任的村民委员会成员,也不能居功自傲,要时刻自觉摆正位置,同村民保持密切联系,积极为村民服务。
 
第十二条  (村民委员会选举的组织机构)村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。
村民选举委员会由主任和委员组成,由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。
村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人,应当退出村民选举委员会。
村民选举委员会成员退出村民选举委员会或者因其他原因除出缺的,按照原推选结果一次递补,也可以另行推选。
【释义】 本条是关于村民选举委员会的规定。
村民委员会的选举由村民选举委员会主持。村民选举委员会是主持村民委员会选举的唯一机构,其他任何机构和组织都无权主持村民委员会的选举。根据村民选举工作的实践经验来看,村民选举委员会的主要工作有:一是接受有关部门对选举工作的指导,制定选举工作方案,组织村民学习法律、法规和有关文件,公布选举日期。二是组织培训本村选举工作人员。三十进行选民登记,审查村民选举资格,公布选民名单,并处理村民对选民名单的意见。四是组织选民酝酿、推荐、提名候选人,根据投票结果公布正式候选人名单。五是同选民商定选举方式好投票表决方法。六是确定、公布选举日期、地点和投票站,主持选举大会的选举和表决。七是受理和调查村民有关选举的申诉和控告。八是监督选举过程,确定选举结果是否有效,公布选举结果并报乡镇人民政府备案。九是整理和建立选举工作的档案,总结选举工作。十是处理选举工作中的其他事项。
村民选举委员会由主任和委员组成,其组成人员的数量一办根据村的大小和选民多少来决定。组成人员一般是三至七人。村民选举委员会成员由推选产生。具体的产生方式有三种:一是由村民会议推选产生,二是由村民代表会议推选产生,三是由各村民小组会议推选产生。本次法律修订过程中,考虑到农村因外出务工经商人员日益增多等原因,召开村民会议的组织实施难度很大,而采用村民小组会议推选虽然有其优点,但也存在程序复杂、人员不熟悉、难以反映和代表全村选民意志等不足。为了弥补这两种推选方式的不足,增加了村民代表会议推选的方式。推选村民选举委员会的工作由谁主持,法律,没有规定,现实中一般是由村党组织或原村民委员会主持。村民选举委员会一经推选产生,就应及时向全体村民公布。村民选举委员会是一个临时机构,按照本法的规定,换届选举结束,新旧村民委员会的交接工作完成之后,村民选举委员会就应当解散。
在选举实践中,村民选举委员会采用可能出缺。例如,村民选举委员会成员实行回避制度,一旦被提名为村民委员会成员候选人,则应实行回避,退出村民选举委员会。村民选举委员会成员也有权辞去职务。此外,还可能出现其他村民选举委员会成员不能履行职务的情形。上述三种情形都可能导致村民选举委员会成员出缺。为了保证村民选举委员会能够正常顺利地开展工作,有必要及时增补孔雀职位。增补的方式有两种,既可以按原推选结果递补,也可以另行推选。
推选村民选举委员会成员要注意以下问题:一是要坚持对村民选举委员会成员的素质要求,应当把有威望、有能力、乐于为村民服务的人推选出来。二是村民选举委员会成员结构应合理,要有一定代表性。既要有本村党组织和其他群众组织的代表,也要有村民小组长和村民代表,还要有老党员和老干部。三是村民选举委员会成员要自身公正,依法办事。
 
第十三条  (村民委员会选举的普遍原则)年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。
村民委员会选举前,应当对下列人员进行登记,列入参加选举的村民名单:
  (一)户籍在本村并且在本村居住的村民;
    (二)户籍在本村,不在本村居住,本人表示参加选举的村民:
    (三)户籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申请参加选举,并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。
    己在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民,不得再参加其他地方村民委员会的选举。
    【释义】  本条是关于村民选举资格和选民登记的规定。
    村民选举资格是指村民具备什么条件可以享有选举权和被选举权。这里的选举权是指村民依照本法的规定可以参加村民委员会投票选举的权利;被选举权是指村民可以被依法提名为村民委员会候选人,被选为村民委员会成员的权利。村民具备以下几个条件就享有选举权和被选举权:
    第一,依法具有中华人民共和国国籍,属于本村村民。选民资格问题是近年来村民委员会选举实践中争议比较多的一个问题,特别是随着国家户籍制度的改革和人口流动的日  益增多,选民资格的问题更加复杂,各地实践中有不同做法,法律修订中也存在一些不同意见。对于本村村民的界定,法律没有明确规定。通常认为,居住生活在本村、户口在本村的村民,属于本村村民,应当纳入选民登记。随着经济社会的发展,流动人口的增加,人户分离的现象越来越多。有的村民长期在外工作、生活,但户籍还在原居住地的村,为了保障他们的选举权,只要其本人表示参加选举的,在进行选民登记的时候,也应当将其列入参加选学的村民名单。也有一些人虽然户籍不在本村,但长期在本村居住生活,只要  其在本村居住超过一年,本人如果提出参加选举的申请,并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的,也应当进行选民登记、将其列入选民名单。但是为了避免重复参加选举、保证选举权的平等性,法律同时规定,已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民,不得再参加其他地方村民委员会的选举。
    第二,到选举日为止年满十八周岁。为什么年满十八周岁的人才享有选举权利呢?因为选举权与被选举权是村民参与自治的一项基本权利。需要有一定的社会经验和参与社会生活的能力。从自然与社会的角度看,年满十八周岁,公民的生理与心理发育趋于成熟,具有完全的行为能力,能够就是非、善恶、美丑、好坏作出判断,可以独立进行民事活动,是完全行为能力人。规定年满十八周岁的村民有选举权和被选举权符合我国农村实际。
    第三,享有政治权利,即未被剥夺政治权利。选举权利是一项神圣的权利,是公民参与国家和社会生活管理的重要形式。被剥夺政治权利的人通常包括危害国家安全的罪犯、被判处死刑、无期徒刑的罪犯及其他严重破坏社会秩序的犯罪分子,这些人对国家、社会和人民构成了极大危害,有些甚至是以推翻人民民主专政政权和社会主义制度为目的,允许这些人参与国家和社会生活的管理是不符合社会主义法制原则的,同时也是违反广大人民群众意愿的。因此,被剥夺政治权利的人不享有选举权和被选举权。
    村民具备上述三个条件就享有选举权和被选举权,不论他是哪个民族、是男是女,信仰什么宗教,教育程度和经济状况如何。也就是说,村民的选举权不因村民天生差别和后天经济、教育等条件造成的差异而受到影响。这对于每个公民来说体现了选举权的平等性,而对社会来说体现了选举的普遍性。
    第十四条  (选民名单公布与申诉的处理)登记参加选举的村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布。  
 对登记参加选举的村民名单有异议的,应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉,村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理,并公布处理结果。
【释义】  本条是关于选民名单公布和选民名单异议的规定。
 一、选民名单的公布
有选举权和被选举权的村民,经村民选举委员会登记确认,列入选民名单,由村民选举委员会在选举日的二十日以前公布。选民名单的合法公布主体是村民选举委员会,只有这一机构才有权正式公布选民名单;选民名单的公布程序有着严格的时限要求,即必须在选举日的二十日以前公布;选民名单的公布形式主要是张榜公布,也可以辅以其他方式。公布选民名单具有重要意义。本村谁有资格参加村民委员会成员的选举,谁没有资格,通过选民名单可以得到公开确认。
 本条规定选民名单应在选举日的二十日以前公布,一是为了使村民有充分的时间酝酿、讨论村民委员会成员的候选人;二是对于有意想要成为村民委员会成员候选人的村民来说,有时间向村民介绍自己;三是便于处理对选民名单的不同意见;四是有利于接受村民监督,对于错漏之处可以及时改正。
 二、选民名单异议的申诉
 选民名单直接关系到村民的选举权和被选举权,意义重大,因此,既不能出现差错、张冠李戴,也不能有所遗漏,而必须准确无误,以保障有选举权的村民权利不受侵犯。如果选民名单把本来享有选举权的村民遗漏,就会使有选举资格的村民丧失选举权,如果把没有选举资格(如不满十八周岁的公民、被剥夺了政治权利的人等)的人列入名单,就会使他们获得选举资格。因此,凡是对于登记参加选举的选民名单有异议的,都有权依照法定程序向村民选举委员会提出申诉,要求村民选举委员会进行解释并作出处理,这是对村民选举权利的重要保障。
提出选民名单异议的主体,既可以是选民名单涉及的村民本人,也可以是认为选民名单有错误的其他任何村民,只要其认为选民名单可能存在错误或有其他异议,都可以依法提起申诉。提起选民名单异议的申诉要遵循严格的程序要求,应当自选民名单公布之日起五日内向村民选举委员会提起,由后者进行处理。村民选举委员会收到申诉之后,应当及时进行调查,并在收到申诉之日起三日内作出处理决定,以免耽误选举;村民选举委员会还应当将处理结果予以公布,以便接受村民监督。村民选举委员会可以根据调查结果在选举名单中增补有选举资格的村民或剔除无选举资格的村民,以确保选举活动依法进行。
第十五条  (村民委员会的选举程序)选举村民委员会,由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人,应当从全体村民利益出发,推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人与村民见面,由候选人介绍履行职责的设想,回答村民提出的问题。
选举村民委员会,有登记参加选举的村民过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民过半数的选票,始得当选。当选人数不足应选名额的,不足的名额另行选举.。另行选举的,第一次投票未当选的人员得票多的为候选人,候选人以得票多的当选,但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。
选举实行无记名投票、公开计票的方法,选举结果应当当场公布。选举时,应当设立秘密写票处。
登记参加选举的村民,选举期间外出不能参加投票的,可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。
具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。
【释义】  本条是关于村民委员会选举的规定。
关于村民委员会的选举,1998年的原村民委员会组织法作出了一些规定,但是较为简略,对于选举中涉及的候选人资格、竞选程序、委托投票等问题没有作规定。在该法实施过程中,各地依据该法并结合地方实际进行了不少创新,但也存在缺乏直接充足的上位法依据、各地做法差异较大等问题,这在实践中引起了一些矛盾和争议。针对这些情况,本次修订村民委员会组织法时,总结了一些地方的好的做法,对村民委员会选举作了进一步的具体规定。
    一、关于提名候选人
    提名候选人,是关系到选举是否民主的重要环节。村民委员会选举提名候选人的提名方式,与我国其他法律规定的选举提名候选人的方式有所不同。我国的选举法和地方组织法规定,选举人大代表和选举国家机关领导人时,提名候选人的方式主要有以下几种:一是由政党、人民团体提名推荐,如选举法规定,各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐全国和地方各级人民代表大会的代表候选人;二是由选民或代表联名推荐,如选举法规定,选民或者代表,十人以上联名,可以推荐全国和地方各级人民代表大会的代表候选人;三是由本级人民代表大会主席团提名,如地方组织法规定,本级人民代表大会主席团可以提名县级以上的地方各级人大常委会的组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的候选人。
    根据本条的规定,选举村民委员会,由本村登记参加选举的村民直接提名候选人。也就是说,只有经过登记参加选举的本村有选举权的村民才能提名候选人,其他任何机关、团体和个人都无权提名村民委员会成员候选人。村民直接提名候选人可以有两种方式:一是村民个人提名候选人,二是村民联合提名。由村民个人提名候选人,俗称“海选’’,由吉林省梨树县率先实行。所谓“海选’’,就是由每个村民完全凭自己意愿采用投票的方式提出候选人,以得票多的作为正式候选人,然后进行正式投票,选出村民委员会成员。由村民联名提出候选人,即由村民采用联合署名的方式提出共同候选人。村民提出的候选人过多时,可采用预选的方式确定正式候选人。所谓预选,就是将所有候选人都列入预选名单,由村民进行无记名投票,然后以得票多的为正式候选人,再正式投票选举。经过预选确定的正式候选人必须多于应选人数,实行差额选举。
  二、关于候选人资格
  什么样的人作为村民委员会成员的候选人,直接关系到每个村民的利益,直接关系到村民委员会班子的素质,直接关系到村经济发展和社会稳定,,也直接关系到社会主义新农村建设。近年来,个别地方村民自治出现了一些不良现象,个别违法乱纪甚至涉嫌黑社会势力的不良分子通过种种手段窃取了村民委员会成员的职务,把村民的自治权当做自己侵吞集体资产、横行乡里的工具。在本法修订案通过之前,我国省级村民委员会选举法规大多规定了村民委员会成员候选人资格条件。但近年来围绕着村民委员会成员候选人资格条件问题,无论在学术理论界还是实际工作部门,一直有争论,在本法修订过程中也存在较大争议。本法第十条规定了村民委员会及其成员的基本要求,第十八条还规定:“村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的,其职务自行终止。"在法律上间接明确了不符合第十五条规定要求的人和丧失行为能力人或者被判处刑罚的人不应当成为村民委员会成员的候选人。
    本法从积极的肯定的方面规定了村民委员会成员候选人的资格条件,要求村民提名候选人的时候,应当从全体村民利益出发,推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人,真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人,选进村民委员会领导班子。违法乱纪、品行不端、文化水平低、工作能力差的村民,不得被提名为候选人,以保证村民委员会成员的基本素质。当然,这个积极方面的要求仍然较为宏观,具体资格条件可以由省级选举办法作出规定。
  三、关于差额选举
  根据本条规定,候选人的名额应当多于应选名额。这就是说,由村民提名产生村民委员会成员候选人后,在正式选举中都应实行差额选举。这一规定可以使村民在选举中对候选人进行比较,选出他们最为满意的人,保证村民充分行使民主权利。这里应当注意的一个问题是,对村民委员会主任、副主任和委员的候选人,应当分别规定差额数。举例来说,如果选举村民委员会成员七人,主任、副主任各一人,委员五人,那么主任和副主任的候选人应分别为两人以上,委员的候选人应为六人以上,对村民委员会主任、副主任和委员的候选人只笼统规定一个差额数的方法是违反法律规定的。
    四、关于候选人与村民见面
    为了保证村民的民主选举权利落到实处,加深村民对候选人的了解,增强选举工作的透明度,村民选举委员会应当组织候选人与村民见面。候选人可以通过发表竞选演说等方式向村民介绍自己的基本情况以及履行职责的设想,并当场回答村民提出的各种问题。通过见面,候选人与村民面对面地进行交流,候选人彼此之间也可以以此方式进行正当竞争,有利于村民挑选更合适的村民委员会成员人选。
    五、关于投票的程序
    根据本条的规定,选举村民委员会成员,遵循“双过半”的原则,即有登记参加选举熬的村民过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民的过半数的选票,始得当选。根据这一规定,从理论上说,在最低限度上,只要候选人获得有登记参加选举的村民的四分之一以上的选票,即可当选。如果经过投票选举,获得过半数选票的候选人不足应选名额,则对不足的名额进行另行选举。应当注意的是,在另行选举的场合,按照法律的规定,第一次投票未当选的人员得票多的为候选人,候选人以得票多的当选,但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。
同时,根据本条的规定,村民委员会选举应采取无记名投票的方式,而不能采取其他方式,如举手表决的方式,以保证村民充分行使选举的权利。村民在填写选票时,可作出四种选择:一是可以投赞成票,但赞成的人数不能超过应选名额,否则无效;二是可以投反对票,选举人对选票上所列候选人可以部分反对,也可以全部反对;三是可以另选他人,选举人可以对全部候选人不同意而另选他人,也可以对部分候选人不同意而另选他人;四是可以弃权,选举人可以对全部候选人弃权,也可以对部分候选人弃权。
根据本条的规定,投票结束后,应当进行公开计票。所谓公开计票,也就是计票的过程应是公开的,而不是秘密的。
此外,根据本条的规定,选举结果应当当场公布。由于村民委员会的选举,范围不大,选举时一般要召开选举大会,为保证选举的公开性,选举结果应当当场公布。这一规定,一方面可以保证村民对选举进行监督,防止有人在会后擅自更改选举结果;另一方面,如果需要进行另行选举,也可以当场进行,以便节省时间。
最后,根据本条的规定,选举时,应当设立秘密写票处。这一规定,主要是由于选举村民委员会成员时,村民之间都比较熟悉,如果不设立秘密写票处,在其他村民在场的情况下,有些村民可能碍于情面或其他原因,不能在选票上写上真正想选的人,从而妨碍其行使选举权。因此,在选举时,设立秘密写票处是必要的。秘密写票处的地点只要能方便村民秘密填写选票即可,因此设立秘密写票处在村民委员会选举时是完全能够做到的。
    六、关于委托投票
    为了保障选举期间外出不能参加投票人员的民主权利,各地较多地使用了委托投票的方法。目前,这种投票方法仍有其存在的必要性。由于1998年原村民委员会组织法没有规定委托投票,导致各地委托投票过程中存在许多不规范的地方,群众对此意见较大。本次法律修订增加了委托投票的规定,以规范委托投票行为,更好地保障外出不能参加投票人员的民主权利。
    委托投票是受托人严格遵照委托人的意思写票和投票,它不同于代为行使选举权。选举权作为公民的一项政治权利,既不可转让给他人,也不可由他人代为行使,任何一个选民是否参加选举和选举何人的意思表示要由他自己独立作出,任何人不得代替他人作出是否参加选举和选举何人的意思表示。但在实际操作中,委托投票很容易变成了代为行使选举权,这是需要防止的!委托投票应当进行书面形式的委托,只能委托给本村有选举权的近亲属,并要求村民选举委员会公布委托人和受托人的名单,以此来防范不正当地利用委托投票形式来进行贿选等行为。
    这里有两个问题应当明确:一是接受委托的“近亲属"的范围。对于近亲属的范围,我国不同的法律和司法解释有不同的界定。刑事诉讼法第八十二条第(六)项规定:“‘近亲属’是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹"最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国民法通则)若干问题的意见(试行)》第十二条解释:“民法通则中规定的近亲属,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女”。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第十一条规定:“政诉讼法第二十四条规定的‘近亲属’,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。”对此可在实施过程中进一步明确。二是接受委托的“本村有选举权的近亲属”的范围。首先,当然必须是本村村民,非本村村民,虽是“近亲属”,不能接受委托,不然外村人跑到本村来投票会出现混乱。其次,应该是有行为能力的人,不具备行为能力者,自己都不能行使投票权,更没有能力代其近亲属投票。最后,应当是已经登记为参加本次选举的有选举权村民。
  七、关于具体选举办法
  村民委员会选举是涉及一系列具体选举程序的复杂行为。本次修订村民委员会组织法,对村民委员会的选举作出了许多新规定,但不可能对所有的问题都作出全面细致的规定。对于许多具体的选举程序,本法没有作出规定。这主要是考虑到我国各地情况不同,在许多具体办法上难以作出统一规定。因此,村民委员会组织法规定,具体选举办法由省、自治区、直辖市的人大常委会规定。
 
    第十六条  (罢免程序)本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免村民委员会成员的要求,并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。
    罢免村民委员会成员,须有登记参加选举的村民过半数投票,并须经投票的村民过半数通过。
    【释义】  本条是对罢免村民委员会成员的规定。
    罢免是指村民对于认为不称职或不满意的村民委员会成员,在其任职期届满前用投票的方法免除其职务的活动。这是村民监督村民委员会成员的一种手段,也是村民选举活动的继续。
    一、罢免要求的提出与受理
    “罢免要求”是村民在村民委员会成员任期届满以前,要求解除自己选出的村民委员会成员的职务的动议。提出罢免要求,与选举中提名村民委员会成员候选人不同,它是要求免除已经当选的村民委员会成员的职务,必须格外慎重。因此,村民提出罢免要求需要有一定的人数上的限制。根据村民委员会组织法的规定,提出罢免要求,需有本村五分之一以上有选举权的村民联名或者三分之一以上的村民代表联名。联名提出罢免动议,必须是集体动议,不是分头倡议。形式上一般应是一人或数人领衔提议,其他人附署签名,个人单独分别提出不能构成联名。罢免要求应当是书面的,也就是说,罢免对象、罢免理由、领衔人和附署人的签名都应是文字的,口头提出不能成立,口头赞同也不能作为联名。1998年原村民委员会组织法规定的罢免联名主体只有一个,即本村五分之一以上有选举权的村民,但在现实中较难收集到这么多人的联名。为了适当降低罢免难度,本次法律修订中增加了另外一种联名主体即三分之一以上的村民代表。
提出罢免要求应当写明罢免理由,以便于村民鉴别和判断。罢免可以有各种理由,一般来说,可以分为以下三种:一是村民委员会成员违法犯罪,如违反治安管理处罚法、触犯刑律等;二是道德和纪律方面的理由,如缺乏社会公德、道德品质败坏、作风不正、损人利己、损公肥私或者道德水平不高;三是工作不称职,没有履行村民委员会成员的职责。
 二、被提出罢免要求的村民委员会成员有权申辩
    针对罢免要求提出的罢免理由,被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。申辩是多方面的,包括罢免理由的事实根据、主观动机、客观原因、危害后果的轻重、事后改正情况等。申辩可以是书面的,也可以在罢免会议上口头申辩。为了保证罢免的公正性,受理罢免的机构在收到罢免要求后,应当及时将罢免要求副本送达被提出罢免要求的村民委员会成员,或将罢免要求的内容告知被提出罢免要求的村民委员会成员。被提出罢免的村民委员会成员提出的书面申辩意见,也应当采取适当的形式让村民了解和知晓,以便村民在投票表决罢免要求时作出正确的判断。
    三、投票表决罢免要求
    有关机构受理罢免请求后,应当及时召开村民会议,并主持表决罢免要求。但要注意的是,基于罢免村民委员会成员而召开的村民会议应当是村民会议中的一种特定形式。法律规定村民会议由本村十八周岁以上的村民组成;召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上的户的代表参加。但本条所指的村民会议并不是普通的村民会议,而是由本村年满十八周岁、享有选举权和被选举权的村民所组成,并且不能以户代表的形式召开,这是实践中需要注意的。
    投票表决的程序,与选举的程序基本是相同的,且罢免村民委员会成员,须有登记参加选举的村民过半数投票,并须经投票的村民过半数通过。原1998年村民委员会组织法规定罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过,而选举村民委员会则是有选举权的村民的过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民的过半数的选票,始得当选,即从理论上说,候选人最低只须获得有选举权的村民的四分之一以上的选票,即可当选。这使得通过罢免动议所需人数比当选村民委员会成员时所需人数要严格,导致罢免要件与当选要件的不对等,特别是导致现实中的“罢免难"。本次法律的修订实现了罢免要件与当选要件的对等化,适当降低了罢免的难度,从而更加适合农村村民自治的实践需要。
    第十七条  (对破坏村民委员会选举的制裁)以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的,当选无效。
    对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的行为,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,由乡级或县级人民政府负责调查并依法处理。
【释义】  本条是关于破坏村民委员会选举行为的处理规定。
为了保障村民自由、充分地行使选举权和被选举权,按照自己的意愿进行投票,不受他人干扰和支配,保证村民委员会选举工作的正常进行,对于破坏村民委员会选举的行为必须进行处理。
    一、哪些行为构成破坏选举
    根据本条规定,在村民委员会选举中,使用暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段,属于破坏村民委员会选举的行为。
    “暴力",是指以是指行为人对村民、候选人以及选举工作人员采取殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由等人身伤害的手段或者捣乱选举场所、砸毁选举设施进行破坏的行为。
    “威胁”,是指以杀害、伤害、毁坏财产、揭露隐私、破坏名誉或者使其受到其他损害等手段进行要挟,使得村民不能按照自己的意愿进行投票的行为。
    “欺骗”,是指虚构事实,散布、扩散各种谣言或隐瞒事实真相,以混淆视听进行干扰破坏的行为。
    “贿赂“,是指利用金钱、财物或者其他物质利益诱使或收买村民、候选人或有关选举工作人员,以使村民违反自己的真实意愿参加选举或在选举工作中进行舞弊活动的行为。
    “伪造选票”,是指假冒选举主持机关的名义,制造选票,使多数村民投票选举的候选人无法当选,扰乱选举正常进行的行为。
    虚报选举票数,是指对村民的投票总数、赞成票数、反对票数、弃权票数等进行以少报多或以多报少的虚假报告从而对选举进行破坏的行为。
    本条规定属于列举性规定,但这种列举并没有穷尽各种可能的破坏选举的行为。除了所列情形外,对于采取其他手段,如以撕毁选民名单、对与自己不同意见的村民进行打击报复、故意扰乱选举秩序、变更或者伪造选举结果等行为,妨害村民自由行使选举权和被选举权的,同样属于破坏选举的行为,应受到相应制裁。
    发生破坏选举行为的主体是一般主体,既可能是参加选举的村民,也可能是候选人、选举工作人员或者其他人,还可能是指导村民委员会选举的国家工作人员。无论是什么人,只要发生破坏选举的行为,都应该被依法承担责任。
    值得注意的是,在选举实践中,如何区分合法竞选与贿选行为。认定一项竞选行为是否构成贿选,首先,要看该竞选行为是否在形式上存在物质利益与村民选举权利的交换。如果不存在利益与权力的交换,通常就是合法的竞选行为。其次,如果该竞选行为形式上存在利益与权力的交换,那么要看该行为指向的对象是特定的还是不特定的。如果该竞选行为指向的对象是不特定的,如向五保户发放抚慰金、资助村里学生上学、个人出资修路建桥,那么一般不宜认定为贿选行为;如果该竞选行为指定的对象是特定的,如直接上门送钱送物、现场向投自己票的村民发钱发物等,那么一般应当认定为贿选行为。2009年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》,明确在村民委员会选举的过程中,候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人,影响或左右选民意愿的,都是贿选。该通知还指出:。。要引导候选人着力围绕发展经济、完善管理、改进服务提出方案和措施,防止出现为当选进行个人捐助村内公益事业财物比拼加码的现象。对候选人承诺捐助村集体的资金或物资,不应由候选人在选举前或选举后私自决定分配方案,而应交由依法选举产生的村民委员会组织召开村民会议或村民代表会议民主讨论决定。”
二、村民对破坏选举的行为有权向有关机关举报
    根据本法的规定,对于以上述形式妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会  选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常  务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,由乡级或县级人民政府负责调查并依法处理。 也就是说,村民可向下列部门的其中一个或几个举报:(1)乡镇人民代表大会和人民政府;(2)县级人大常委会和人民政府;(3)县级人民政府的有关主管部门,如主管基层政权和社区建设的民政部门,主管社会治安的公安部门,等等。
    但是具体的调查处理主体不宜过多,否则可能会造成职责不明、增多不确定性因素,因此本次法律修订仅仅保留了两个调查处理主体,即县乡两级人民政府。根据地方组织法的规定,各级人民政府负有“保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职责"。明确乡级人民政府和县级人民政府的调查处理权,将更有利于对破坏选举行为的处理和对村民选举权利的保障与救济,同时也与本法第三条、第五条关于人民政府与村民委员会之间关系的规定相吻合。因此,村民根据村民委员会组织法的规定,无论是向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门的哪一个举报,该机关均应受理,并由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。
    三、对破坏选举行为的处理
    乡级或县级人民政府接到举报后,应当对举报的事实进行调查,针对情况作出认定并依法作出处理。调查处理应当遵循及时、合法、公正等原则,不能够久拖不决,否则应追究相应机关的法律责任。对于情节轻微的,应当对有破坏村民委员会选举行为的人员进行批评教育。对于以违法手段参选的,一经发现即取消其参选资格,已经当选的,其当选无效;扰乱公共秩序、违反治安管理规定的,应当建议公安部门依法给予其治安管理处罚;构成犯罪的,应当移交司法部门,依法追究刑事责任。村民选举委员会成员在村民委员会选举中有违法违纪行为的,要及时终止其资格。中共中央办公厅和国务院办公厅的有关文件还规定,对伪造选举文件、篡改选举结果或者以威胁、贿赂、欺骗等手段,妨害村民依法行使选举权、被选举权的农村党员干部,要给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。农村党员和国家公务员有参与或者怂恿村民委员会选举中违法违纪行为的,要分别给予党纪或者政纪处分。对假借选举之名,打着宗教旗号从事非法活动、民族分裂活动和刑事犯罪活动的,要坚决依法予以打击。
    乡级或县级人民政府经过调查,确认有关人员使用法律规定的不正当手段当选村民委员会成员的,当选无效。对于空缺的村民委员会成员的名额,可以再次举行选举。
   
第十八条  (村民委员会成员职务的自行终止)村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的,其职务白行终止。
    【释义】  本条是关于村民委员会成员职务自行终止的规定。
  &, nbsp; 履行职务是对村民委员会成员的基本要求。但是,在一些特定情况下,村民委员会成员丧失了起码的任职条件、无法履行职务或者不宜继续担任职务,必须终止其职务。在这样的情况下,设置职务自行终止这一新的退出机制将有利于保障村民自治活动的顺利开展。职务自行终止是指自动丧失村民委员会成员资格、自行退职而不再行使相应职权。
    村民委员会成员职务自行终止的原因主要有两种情形:一种情形是丧失行为能力,另一种是被判处刑罚。行为能力是指行为人能够以自己的行为依法行使权利、履行义务以及承担责任的能力。丧失行为能力,意味着当事人无法独立行使权利以及承担义务。在这样的情况下,当事人既然没有履行职务的行为能力,保留其履行职务的权利能力也没有任何意义。为了保障村民自治活动的顺利进行,在村民委员会成员丧失行为能力的特殊情况下,其职务应自行终止。
    另外,依照本法的规定,村民委员会成员应当遵守宪法、法律、’法规和国家的政策,村民委员会候选人也应当奉公守法,这是法律对村民委员会成员和村民委员会候选人的基本要求,违反国家法律、被判处刑罚的人显然不适合担任村民委员会成员,因此,当选之后被判处刑罚的村民委员会成员其职务应自行终止。我国刑法规定的刑罚有主刑和附加型两类,其中主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑,共五种。附加刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产,共三种。我国实行罪刑法定原则,只有人民法院才有权作出有罪判决。犯罪以后,根据有罪必罚的原则,一般都须判处刑罚。但在我国刑法中还存在免予刑事处罚的制度,根据刑法第三十七条的规定,对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以免予刑事处罚。虽被判决犯罪但没有被判处刑罚的,不在职务自行终止之列。
    第十九条  (村民委员会成员的出缺与补选)村民委员会成员出缺,可以由村民会议或者村民代表会议进行补选。补选程序参照本法第十五条的规定办理。补选的村民委员成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。
    【释义】  本条是关于村民委员会成员出缺与补选的规定。
    村民委员会成员当选之后,应按照竞选承诺积极开展工作,聚精会神搞自治,一心一意谋发展,尽职尽责,努力为村民服务。但村民自治过程中,由于种种原因难免可能会出现空缺,例如由于村民委员会成员被罢免、辞职、职务终止、亡故或外迁等等。职务出缺,既可能是部分职务出缺也可能是全体职务出缺,现实中主要是个别职务出缺。为了不影响村民委员会的正常工作,可以及时进行补选以补足缺额。对于是否应当进行补选,各地可以根据村民自治的实践需要进行安排。一般来说,当村民委员会成员不足三人或不足原定名额的一半时,应当进行补选。补选应遵循一定的程序。在法律草案的审议中,一些全国人大常委会委员提出,补选是个别村民委员会成员出缺后进行的选举,应当从我国的实际出发,简化出缺补选的程序。因此,村民委员会组织法最终规定,补选由村民会议或者村民代表会议进行,补选的具体程序则参照本法第十五条的规定办理,也就是说,补选的村民委员会成员候选人的产生、投票和计票都适用本法第十五条规定的选举程序和方法。补选的主体除了可以是村民会议外还可以是村民代表会议,这是根据农村村民自治实践需要进行的制度安排。但在实践中,要注意防止只由村民代表会议进行补选的片面做法,有条件召开村民会议进行补选的,应当尽量由村民会议进行补选。
    由于村民委员会成员在职务出缺前已经任职一段时间,因此补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止,其任职时间会少于三年,甚至可能很短。但无论任职多久,都到本届村民委员会任期届满时为止,届满后应及时进行换届选举。
 
  第二十条  (村民委员会的工作移交)村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持,由乡、民族乡、镇的人民政府监督。
    【释义】  本条是对村民委员会工作移交的规定。
    村民委员会换届选举工作完成、新一届村民委员会产生之后,原有的村民委员会不再开展村民自治工作,由新一届村民委员会依法履行职能。这期间,村民委员会应及时进行工作移交,以保证新一届村民委员会能够及时行使职能、正常开展工作。
    工作移交应视作村民委员会选举工作的继续,在村民选举委员会的主持下进行,并由乡、民族乡、镇的人民政府进行监督。大部分情况下,村民委员会都能够正常完成工作移交。对拒绝移交或无故拖延移交的,村党组织、乡镇党委和政府应给予批评教育,督促其加以改正。移交过程中发现有重大问题的,村干部和村民可以向乡级人民政府或者纪检监察机关、人民法院、人民检察院等有关机关反映,受理单位应及时依法处理。对于工作移交过程中发生的破坏印章、办公场所、办公设施和设备、集体财务、账目、固定资产、工作档案或者违法处理债权债务的,应视情节追究当事人的相应法律责任。
 
    第四章     村民会议和村民代表会议
 
    第二十一条  (村民会议的组成与召集)村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。
    村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议,应当召集村民会议。召集村民会议,应当提前十天通知村民。
    【释义】  本条是关于村民会议的组成与召集的规定。
    村民会议是村民集体讨论决定涉及全村村民利益问题的重要组织形式,是村民行使自治权利的根本途径。依照法律规定,在村民自治中,凡涉及全村村民利益的问题都应由村民会议集体讨论决定,这对于充分发扬民主,培养村民的民主生活习惯,增强村民当家做主意识具有极其重要的意义。
  一、村民会议的组成
  村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。这一规定的要点有以下几点:一是参加村民会议的村民应年满十八周岁,不满十八周岁的村民不能参加。二是参加村民会议的必须是本村村民。三是对依照法律被剥夺政治权利的本村村民是否可以参加村民会议,法律没有规定。根据刑法第五十四条的规定,剥夺政治权利是指剥夺公民享有的选举权和被选举权,言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利,担任国家机关职务的权利,担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。宪法规定的其他权利,如劳动权、休息权、受教育权、财产权、继承权等,则和一般公民一样享有。因此,依照法律被剥夺政治权利的人作为村民的一员,可以参加村民会议,并有权对村民会议讨论的各项问题发表意见并参与表决,但在选举村民委员会成员时,这部分村民不享有选举权和被选举权;在罢免村民委员会成员时,他们也不享有表决权。
  二、村民会议的形式
  村民会议有两种形式,一种是由本村十八周岁以上的村民参加的会议,这是村民会议的最高形式,也是最完整的形式。另一种是由每户派户代表参加的会议,是特殊情况下召开的不完全的村民会议。之所以规定这种形式的村民会议,主要考虑是;现阶段我国农村最基本的经济制度仍然是家庭承包经营,在相当长的时间内不会发生变化。因此,农村的家庭是一个生产生活单位,每个家庭有着共同的经济利益和要求,以户为单位派代表,一般能够把本村内村民各方面的意见反映出来。当然,随着农村经济的不断发展,农民的个体意识逐步增强,在通常情况下,村民会议应坚持本村十八周岁以上的村民参加的形式。只有在居住分散或外出人员较多,全体村民不易召集的地方,才可以采取户派代表的形式。一些重大的村务活动,如选举村民委员会成员、罢免村民委员会成员、讨论通过村民自治章程等,都不能采取户派代表的村民会议的形式。
    三、村民会议由村民委员会召集
    村民会议由村民委员会负责召集。村民委员会作为村民自治的组织者和执行者,召集村民会议既是它的职权,又是它的义务。根据村民委员会组织法的规定,村民会议在下列情况下召开:(1)村民委员会的设立、撤销、范围调整;(2)推选产生村民选举委员会;(3)罢免村民委员会成员;(4)审议村民委员会工作报告,评议村民委员会成员的工作;(5)讨论决定涉及村民利益的事项;(6)制定、修订村民自治章程、村规民约;(7)对外来人口在本村参加选举的选民资格认定;(8)有十分之一以上村民或者三分之一以上的村民代表提议召开村民会议。村民会议一般由村民委员会全体成员集体主持。所谓集体主持,就是对村民会议的议程、会议举行过程中遇到的问题等,都应当集体讨论决定,不能一个人说了算。村民会议由村民委员会集体主持,有利于发扬民主,发挥集体智慧,减少失误,也有利于培养村民委员会成员的民主意识,养成集体讨论决定问题的习惯。当然,村民委员会集体主持并不等于开会时每一个村民委员会成员都是会场的主持人。村民委员会可以协商推荐一人或几人主持会场。主持人应当贯彻村民委员会集体讨论决定的精神,不能擅作主张,随意改变会议的议程等。对于会议举行过程中遇到的问题,主持人应当及时和村民委员会其他成员交换意见,集体讨论解决。
    四、召集村民会议,应当提前十天通知村民
    由于村民会议的召开有着严格的人数要求,并且村民会议讨论决定事项与村民利益关系甚大,为了保证村民会议顺利召开,本法规定召集村民会议,应当提前十天通知村民。
    第二十二条  (村民会议的表决)召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上的户的代表参加,村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的,依照其规定。
召开村民会议,根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。
 
    【释义】  本条是关于村民会议的表决规则的规定。
    一、村民会议的表决
    农村基层群众自治的一个重要原则是民主集中制。民主集中制是在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。这一原则体现在村民会议的表决制度上,就是少数服从多数。只有本村十八周岁以上村民的过半数或者本村三分之二以上的户的代表参加,符合法定的人数,村民会议的召开才是合法有效的;表决村民会议所作的决定,必须由与会人员的过半数通过,即村民会议所作的决定应当经到会人员的过半数通过,只有这样的决定才对全体村民有约束力。村民会议的这种表决规则和决策程序,是社会主义民主的突出体现和基本要求。
    与此同时,还应该看到,在个别情况下,法律还可能就村民会议召开的条件以及表决规则作了另外规定。依据“特别法优于一般法”的原则,应当按照这些法律的特殊规定召开会议或进行表决。如土地承包法第十八条规定:承包方案应当按照本法第十二条的规定,依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。土地管理法第十四条规定:在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准;第十五条规定:农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。
    二、关于列席村民会议
    一些驻在农村的企业、事业单位和群众组织,它们同本村发生着各种利益关系。村民会议在讨论本村村务时,往往会涉及到它们的利益,很多时候村民委员会开展工作也需要它们的支持和帮助,这时就要根据不同的实际需要邀请它们派代表列席村民会议。列席会议的代表虽然对村民会议讨论的事项不具有表决权,但可以发表自己的看法和意见。
   
第二十三条(村民会议的职权)村民会议审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作;有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定;有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。
村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作;撤销或者变更村民委员会不适当的决定。
    【释义】  本条是关于村民会议的职权的规定
    村民会议作为村民直接进行民主决策的主要形式和全村的权力机构,是实现直接民主的主要载体,能够最大限度地反映全体村民的意志。
    村民会议在村民自治中享有广泛的职权。村民会议是村民自治组织体系中的议事决策组织,是村民开展自治活动、直接行使民主权利的村级最高权力机构,而村民委员会只是村民会议决议、决定的执行组织,是村民自治事务的日常管理机构。村民会议与村民委员会之间是自治的权力机构与执行机构的关系,对于村民会议和村民代表会议作出的决定,由村民委员会负责具体执行,村民委员会向村民会议和村民代表会议负责并报告工作,村民会议可以直接审议村民委员会的年度工作报告,也可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告。审议“年度工作报告”表明,村民会议至少应当每年召开一次。为了有效加强对村民委员会的监督,村民会议还有权对村民委员会成员的工作进行评议。本法第33条还规定,村民会议对村民委员会成员的民主评议应当每年至少进行一次。村民会议对村民自治事项拥有最终决定权,对于村民委员会和村民代表会议的不适当的决定,村民会议有权予以撤销或变更。
在人口较多或者居住分散的村,由于村民会议的召开难度相对较大,村民代表会议可以在一定程度上弥补村民会议的不足。村民代表会议可以依据村民会议的授权代行村民会议的部分职权,审议村民委员会的年度工作报告、评议村民委员会成员的工作、撤销或变更村民委员会不适当的决定。授权方式可以分为多种,既可以是一次性授权,如在每次村民委员会换届选举后,召开村民会议向本届村民代表会议授予若干事项的决策权力;也可以是专项授权,如针对某一具体重大村务,专门召开村民会议,就特定的重大村务向村民代表会议授权。村民会议向村民代表会议授权的具体内容和方式,各地可根据实际情况,作出具体规定。
第二十四条  (村民会议讨论决定的事项)涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:
(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;
 (二)从村集体经济所得收益的使用:
(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;
 (四)土地承包经营方案;
 (五)村集体经济项目的立项、承包方案;
 (六)宅基地的使用方案;
 (七)征地补偿费的使用、分配方案;
 (八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产:
(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
 法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员的权益的事项另有规定的,依照其规定。
    【释义】本条是关于必须经村民会议讨论决定的事项的规定。
村民会议作为村民自治中的权力机构和决策机构,在村务民主决策过程中,拥有重大事项的最终决定权。按照本条的规定,涉及村民利益的下列事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定:
    一、本村享受误工补贴的人数及补贴标准
这里“享受误工补贴的人数”不仅包括村民委员会成员,还包括其他需要由群众负担或从集体经济开支的人员。村民委员会是农村基层自治组织,不是一级政权,也不属于国家机关,村民委员会成员不能从国家领取工资。但村民委员会成员开展各项工作,必然要占用大量的时间和精力,给自身生产生活带来一定影响,所以,应当给予适当的误工补贴。为此,村民委员会组织法第六条规定,对村民委员会成员,根据工作情况,给予适当补贴。补贴标准太高,增加农民的负担;补贴标准太低,不利于调动村民委员会成员及其他人员的积极性。补贴人数和补贴标准不能由少数干部说了算,必须经村民会议讨论决定,避免一些村干部采取种种手段,多拿多占。村民会议可以从本村的实际出发,根据本村的经济状况和村民委员会成员以及聘用的工作人员所承担的任务来确定补贴人数和补贴标准。
  二、从村集体经济所得收益的使用
  这里的“村集体经济”主要包括:由村投资兴办的各种企业、经济实体,村投资的股份制企业,集体统一经营的收入,出租村农民集体所有房屋、财产所得的收入,各种承包费用,土地补偿费,等等。凡是从村集体经济中所获得的收益必须向村民会议报告,所得收益如何使用,必须由村民会议讨论决定。
 三、本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案
 随着各地社会主义新农村建设、农村社区建设的兴起和精神文明建设的加强,很多村都兴办了卫生站、敬老院、幼儿园等公益事业,其经费来源既有政府的支持与奖励、社会各方面的捐助,但也有相当一部分要从农民群众中筹集。由于我国多数地方农民生活还不富裕,村民委员会在决定兴办卫生站、敬老院、幼儿园等村公益事业时,其筹资筹劳方案和建设承包方案应提请村民会议讨论,多数群众赞成的事情可以办,多数群众不赞成的,即使是好事,也不能办。
  四、土地承包经营方案
  深化农村改革,首先必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。稳定家庭承包经营,关键是要稳定土地承包关系。按照土地管理法和土地承包法的规定,属于全村农民集体所有的土地,并且村建立了集体经济组织的,由村集体经济组织作为发包方,将土地承包给村民经营;没有建立集体经济组织的,由村民委员会作为发包方,将土地承包给村民经营。过去,有的村民委员会违反法律和政策规定,搞高价发包,或未经村民同意,就收回村民承包的土地,在农民群众中造成很坏的影响。为此,土地管理法第十四条规定:“土地承包经营期限为三十年。”“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。"土地承包法对土地承包行为还作出了更加详尽的规定。该法第十八条规定:“承包方案应当按照本法第十二条的规定,依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。"将土地承包经营方案列为村民会议讨论决定的事项,有利于稳定家庭承包经营体制长期不变。
 五、村集体经济项目的立项、承包方案
 村集体经济项目的立项和承包方案,与农民群众的利益密切相关。过去有的地方在村集体经济项目立项时,没有经过充分论证,村干部说上马什么就上马什么,造成不应有的损失。还有的村干部在决定承包方案过程中,以权谋私,照顾亲朋好友,群众对此很有意见。规定村集体经济项目的立项、承包方案必须由村民会议讨论决定,不仅有利于科学决策,减少不必要的损失,同时还有利于化解矛盾,促进廉政建设。
    六、宅基地的使用方案
    土地管理法第八条规定,宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。村民兴建住宅,如何建,谁先建,谁后建,建多少,在哪里建,如何保护有限的土地资源,这些问题都应经村民会议讨论决定,之后经乡镇人民政府审核,由县级人民政府批准。
    七、征地补偿费的使用、分配方案
    随着我国经济社会的迅速发展尤其是城市化的加速,越来越多的农村土地被征收或征用。依照法律规定,无论征收或者征用土地,都应当依法对农民进行补偿,支付征地补偿费等费用。征地补偿费直接涉及村民的利益,因此其使用和分配方案必须由村民会议讨论决定。近年来,个别地方对于征地补偿费的使用和分配实行“暗箱操作”,严重侵害了村民利益,影响到农村的和谐与稳定。土地管理法第四十九条规定,被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。由村民会议讨论决定征地补偿费的使用、分配方案,有利于防范村民委员会成员的腐败、增强透明度与科学性,从而更好地保护农民权益。
    八、以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产
    村集体财产属于全体村民共同所有,村集体财产的最终处分只有村民会议才有权作出,这是村集体财产所有权的基本内涵与必然要求。村集体资产的处分不能够由少数人说了算,而应该由大多数村民说了算。只有这样,才能够保障村民的集体财产所有权,防止村集体财产的流失。村集体资产的处分方式有很多种,包括借贷、租赁以及其他方式。无论使用哪种处分方式,都应当由村民会议作出决策。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》第三部分“进一步规范民主决策机制,保障农民群众的决策权”第(四)项规定:“建立决策责任追究制度。未经村民会议或村民代表会议讨论决定,任何组织或个人擅自以集体名义借贷,变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等,均为无效,村民有权拒绝,造成的损失由责任人承担,构成违纪的给予党纪政纪处分,涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。”这是一个很重要的规定,核心就是规定凡转让、租赁农村集体土地等,必须召开村民会议或村民代表会议。
考虑到我国农村情况千差万别,各地涉及村民利益的具体事项会有所不同,因此,本条还规定,村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项,也必须由村民会议讨论决定。各地在贯彻村民委员会组织法的过程中,可以结合本地实际情况,进一步具体化,充分保障村民的民主权利和其他权益。
对于上述事项,村民会议可以授权村民代表会议来讨论决定。这样规定,切合农村实际情况。
我国不少地方的村除了村民委员会外没有另设置集体经济组织,但也有相当一部分村单独设置了集体经济组织,甚至有的村集体经济组织还不止一个。在讨论决定涉及集体经济组织财产和成员权益的事项时,有关法律规定应当由该集体经济组织成员讨论决定的,这些法律主要包括:《物权法》、《土地管理法》、《农村土地建综法》。
 
第二十五条  (村民代表会议和村民代表)人数较多或者居住分散的村,可以设立村民代表会议,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成,村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上,妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。
  村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。
  村民代表应当向其推选户或者村民小组负责,接受村民监督。
    【释义】  本条是关于村民代表会议和村民代表的规定。
    一、村民代表会议的性质与特点
    在社会主义市场经济条件下,城乡二元化的社会格局正在逐步向一体化的格局转变,农民流动的范围日益扩大,加上农民生产经营活动分散,时间很难统一起来,因此在农村一直存在村民会议召开难,村民会议的民主功能难以正常发挥的问题。由村民代表会议行使村民会议授予的权限,在村民会议的授权范围内,村民代表会议可以履行相应的民主选举、民主决策、民主管理与民主监督等功能,从而使村民自治条件下的民主成为一种经常性、固定化的机制。因此,加强村民代表会议的制度建设,是村民自治发展的必然要求。
    从法律规定来看,村民代表会议具有以下特点:第一,村民代表会议是村民会议的有益补充形式,是在村民会议不便召开或不能召开的情况下依照村民会议的授权事项进行决策的一种重要形式。但不能以村民代表会议完全代替村民会议。村民代表会议制度在人口较多或者居住分散的村才建立;人口较少或者居住集中的村,因召开村民会议较容易则不必召开村民代表会议。第二,村民代表会议的职权来源于村民会议的授权,对于诸如:审议村民委员会的年度工作报告、评议村民委员会成员的工作、撤销或者变更村民委员会不适当的决定、讨论决定村民利益的重大事项等,村民代表会议自身没有独立的职权,而是行使村民会议授予的权力。在行使这些职权的时候,村民代表会议决定的事项不得同村民会议的决定相抵触,也不得超越村民会议的授权。村民会议的授权是村民代表会议行使上述职权的前提条件。第三,村民委员会主持召开村民代表会议。会议的议题一般由村民委员会提出,也可以由村民代表提出。同样采取少数服从多数的原则,集体讨论决定问题。会议作出的决定,所有村民和村干部都必须遵守执行。
    二、设立村民代表会议的条件、村民代表会议的组成和职权
    下面两种村可以设立村民代表会议,一是人数较多的村。有多少人的村为人数较多的村,法律没有规定,可由各地根据本地区的人口密集程度和居住状况确定。二是村民居住分散的村。一个村由几个甚至十几个自然村组成,地域面积较广,交通不便,可以认为是村民居住分散的村。根据法律规定,这两种村可以设立村民代表会议。但是,法律规定可以设立,并不是必须要设立。有的村虽然人口较多,但居住比较集中,经济条件较好,召开村民会议比较方便。有的村虽然居住分散,但交通方便,人口也不多,召开村民会议也比较方便。在这些情况下,仍应坚持召开村民会议。
    村民代表会议的组成人员包括村民委员会成员和村民代表。为了保证村民代表会议组成的民主性,避免村民代表会议中村民代表人数过少,村民代表应当占村民代表会议组成员的五分之四以上。为了保障妇女权益,鼓励农村妇女参政议政,女性村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。
    村民代表会议是具有重要职权的村民自治组织形式,其职权主要包括:推选村民选举委员会,决定非本村户籍人员能否在本次村民委员会选举中参加选举,补选出缺的村民委员会成员,推选村务监督机构成员,听取和审议村民委员会的年度工作报告,对村民委员会成员的工作进行评议,撤销或变更村民委员会不适当的决定,讨论决定涉及村民利益的事项等。村民代表会议的这些职权涉及村民自治四个民主的各个方面。
    三、村民代表的产生
    村民代表由推选产生,具体方式有两种:一是由村民按户推选产生,按五户至十五户推选产生一名代表,户数较多的村可由十五户推选一人,户数较少的村可由五户推选一人,具体由多少户推选一名代表合适,由各地根据情况确定;二是各村民小组推选产生,至于一个村民小组推选产生多少名代表合适,也由各地根据具体情况确定。推选的方式比较灵活,既可以是一人提名,其他人同意,也可以通过多次协商一致产生,还可以是选举产生。但不管采取哪种方式产生村民代表,都必须充分发扬民主,尊重村民的意愿,有利于实行民主决策、民主管理。村民代表应具备一定的参政议政能力,对本村情况比较熟悉和了解,能够客观公正地代表和反映村民的利益和要求。村民代表的人数不宜过少,太少了就没有代表性;也不宜过多,太多了不便于讨论议事,难以发挥应有的作用。具体确定多少人数,可根据本村的人口数、居住状况、交通条件、利益分布等情况,由村民会议决定。
    村民代表推选过程中,还应注意保证代表来源的广泛性和代表性,做到代表结构合理、来源广泛。
    四、村民代表的任期和职责
    关于村民代表的任期,原来法律没有规定。有的地方规定村民代表与村民委员会的任期相同,任期三年;有的地方规定任期一年;有的地方的村民代表没有任期,一次一推选,会议结束了,任务也就完成了。为了规范村民代表会议制度,避免随意更换村民代表,有必要统一规定村民代表的任期。村民代表的任期与村民委员会的任期相同,可以连选连任。
村民代表的职责主要是三个方面:一是参加村民委员会召集的村民代表会议,讨论决定村民会议授权的事项;二是与推选自己的村民联系,反映他们的意见和建议:三是会议作出决定后,负责向推选自己的村民传达,动员村民认真遵守和执行。村民代表履行职责既不能只顾自己的个人利益,也不能一味顺从村民委员会成员的意志,而应当向其推选户或者村民小组负责,并自觉接受村民监督。
 
    第二十六条  (村民代表会议的召集和表决)村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议,应当召集村民代表会议。
    村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当经到会人员的过半数同意。
【释义】  本条是关于村民代表会议的召集和表决的规定。
村民委员会作为村民自治的组织者和执行者,不但有权召集村民会议,也有权召集村民代表会议。村民代表会议在下列情况下召开:(1)推选产生村民选举委员会;(2)听取和审议村民委员会工作报告,评议村民委员会成员的工作;(3)撤销或变更村民委员会不适当的决定;(4)讨论决定涉及村民利益的事项;(5)对外来人口在本村参加选举的选民资格认定;(5)有五分之一以上的村民代表提议召开村民代表会议。
    村民代表会议应当定期或不定期召开,但至少每季度召开一次。为了防止村民委员会无故不召集村民代表会议或者临时发生重大事项应当召开村民代表会议,法律规定,有五分之一以上的村民代表提议,必须召开村民代表会议,而不能拒绝召开或拖延召开。
召开村民代表会议应符合法定人数,三分之二以上的村民代表会议组成人员参加方为合法,可以召开。村民代表会议的表决与村民会议相似,实行少数服从多数的原则,经过到会人员的过半数同意的决定才是合法有效的。
 
    第二十七条  (村民自治章程和村规民约)村民会议可以制定和修订村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。
    村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。
    村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
    【释义】  本条是关于村民自治章程和村规民约的规定。
    一、村民自治章程和村规民约的概念
    村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策,结合本村的实际情况,制定通过的实行村民自治的综合性规范,也可以说是村民自治中层次最高、结构最完整的一种村规民约,被形象地称之为村民自治的“小宪法”。村规民约是村民会议根据国家法律、法规和政策,结合本村的实际情况,讨论制定的某一方面的行为规范。
我国宪法规定:“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育,通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约,加强社会主义精神文明的建设。”村民自治中的“村民自治章程”、“村规民约”,就是宪法这一规定中“各种守则、公约”的具体形式。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出:要“全面推进村级民主管理。依据党的方针政策和国家的法律法规,结合本地实际,全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约,把村民的权利和义务,村级各类组织之间的关系和工作程序,以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求,规定得明明白白,加强村民的自我管理、自我教育、自我服务。
二、村民自治章程和村规民约的内容
    1.村民自治章程的内容。从一些地方制定的村民自治章程来看,主要有以下内容:一是村级组织方面。包括村民会议和村民代表会议的组成、职权和会议制度;村民委员会的具体产生办法、职责、工作制度和下设工作机构;村民小组的划分和村民小组组长的产生办法和职责;村干部的行为规范;村民委员会同村组织、集体经济组织的关系等。二是村民的权利和义务方面。村民在村民自治活动中,享有的权利,如选举权、罢免权、监督权、知情权、批评建议权等;应当履行的义务,如遵纪守法、遵守村民自治章程和村规民约等。三是经济管理方面。包括土地管理、承包费的收取使用、生产服务、财务管理、村办企业管理办法等。四是社会秩序和精神文明建设方面。包括社会治安、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭、计划生育等等。
    2、村规民约的内容。各地制定的村规民约的种类很多,内容十分广泛,涉及农村基层社会生活的各个方面:一是维护生产秩序的内容。如封山育林、护山护林,保护水利设施、合理用水,禁止乱放家禽、牲畜,禁止乱砍滥伐,保护生态环境等。二是维护社会治安的内容。如遵纪守法、不偷盗、不赌博、不吸毒、不打架斗殴,维护社会公共秩序。三是履行法律义务的内容。如响应国家号召服兵役,实行计划生育,爱护公物、爱护集体财产,并履行其他应尽的义务。四是精神文明建设的内容。如提倡热爱祖国、热爱中国共产党、热爱社会主义、热爱劳动;讲礼貌、尊老爱幼、团结互助,帮助困难户,不虐待老人、妇女和儿童;讲文明、讲卫生,搞好环境美化绿化;学科学、学文化、移风易俗,反对封建迷信;积极参加各种公益活动。
    三、村民自治章程和村规民约的制定
    村民自治章程和村规民约都由村民会议制定通过。两者虽然在内容上有所不同,但在制定程序上大体相同,一般要经过以下几个步骤:第一,调查研究,提出需要规范的内容和解决的问题。村民委员会根据本村的实际情况,针对需要解决的实际问题、村民群众普遍关心的事项以及与本村发展和建设密切相关的问题,通过调查研究,广泛征求意见,提出村民自治章程和村规民约需要规定的内容。第二,集中意见,拟定草案。就提出的问题和事项,发动村民广泛讨论提出意见,并集中上报村民委员会。村民委员会根据村民意见,拟定出本村的村民自治章程和村规民约草稿,再发给村民征求意见。第三,提交村民会议审议通过。在审议讨论过程中,要根据村民的讨论意见,作进一步的修订完善,然后交付表决,以到会人数的过半数通过。第四,公布。村民自治章程和村规民约通过后,应当以适当的形式公布,可以印发各家各户,也可以张贴公布,甚至可以刻写在石碑上。同时还要按规定报乡镇政府备案。
    村民自治章程和村规民约制定之后,不是一成不变的,在保持其相对稳定的同时,还需要根据实际情况,适时修订、完善。在实践中证明是行之有效的,要继续坚持;证明是错误的或者是不适当的,要及时修正;遗漏的或不周全的,要及时补充;过时的、失去意义的要删去;新出现的内容,要及时增加。需要注意的是,修订也要经村民会议讨论通过后,方能公布施行。
    村民自治章程和村规民约相比,各有优势和长处,不可互相替代。在村民自治中,两者可以同时存在,相互补充,共同发挥作用。不宜以村民自治章程代替和取消村规民约,对于一些特定的情况和事项,还是以采取村规民约的形式为好。
四、村民自治章程和村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得同宪法、法律、法规和国家的政策相抵触
村民自治章程和村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定应当符合宪法、法律、法规和国家政策的规定,不得与之相抵触。什么是“抵触”?一般认为以下情况属于抵触:(1)与宪法、法律、法规和国家政策的规定相反,(2)与宪法、法律、法规和国家政策的精神和宗旨相违背(3)超越了村民自治章程和村规民约以及村民会议或者村民代表会议的权限范围,(4)规定了不适当的处罚措施。在制定村民自治章程和村规民约时应注意把握是否有上述情形,避免抵触。
    村民自治章程和村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。人身权是指与人身不可分离的权益,包括生命权、自由权、姓名权、荣誉权等。民主权利是指公民依法享有的各种民主权利和自由,如言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,选举权和被选举权等。财产权利是指公民对合法取得的财产有占有、使用、处分和收益的权利。村民自治章程和村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定要保护和尊重村民的这些权利,要正确处理个人与个人、个人与集体、集体与国家、本村与邻村之间的相互关系。不能搞“土政策”,限制公民人身自由、民主权利和财产权利,搞一些不合法的处罚措施。
村民自治章程和村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定同宪法、法律、法规和国家的政策相抵触或者有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
 
第二十八条  (村民小组会议)召开村民小组会议,应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上,或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数同意。
村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同,可以连选连任。
属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定,所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。
【释义】  本条是关于村民小组会议的规定
    村民小组会议是村民小组的权力机构,是本组村民开展自治活动的重要组织形式。召开开村民小组会议,应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上,或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数同意。这样规定主要是为了保证村民小组会议的民主性和所作决定的可执行性。村民小组会议可以定期或不定期召开,各地可以根据情况对村民小组会议作出进一步规范。
    村民小组的组长由村民小组会议推选产生,其任期与村民委员会的任期相同,可以连选连任。村民小组会议推选组长的方式比较灵活,可以由一人或几人推荐,大家举手或鼓掌同意;也可以由村民先推荐候选人,然后由全组村民投票表决。小组会议推选产生小组长后,应报村民委员会备案。村民对村民小组组长的工作不满意的,可以随时撤换。村民小组组长的职责:一是收集并向村民委员会反映本组村民的建议、意见,二是向本组村民传达村民委员会作出的有关决定,三是协助村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,四是执行村民小组会议的决定,办理本村民小组相关事项。村民小组组长在村民自治与乡村治理中发挥了重要作用,农村改革过程中,有些地方片面实行撤村并组和精减村民小组长,这些错误做法应予防止和纠正。
    一般说来,村民小组会议主要是讨论决定涉及本小组村民利益的重大事项,这些事项包括属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理。对于这些事项,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。这里的“有关法律”,既可能包括村民委员会组织法,也可能包括土地管理法、土地承包法、物权法、森林法、草原法等法律。
 
第五章民主管理和民主监督
 
    第二十九条  (村民委员会工作制度)村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则,建立健全各种工作制度。
    【释义】  本条是关于村民委员会工作制度的规定。
    少数服从多数,是民主的基本原则,也是委员会制的决策规则要求。实行少数服从多数的民主决策机制,是由村民委员会组织统一行动的要求所决定的。村民委员会要统一自己的行动,但村民委员会内部有部分成员可能有不同的看法,村民委员会内部不可能在任何时候和任何情况下都能够完全保持意见一致。村民委员会是委员会制,不是行政首长负责制,村民委员会成员都有表达意见的权利,而不能由村民委员会主任一个人说了算。这样,只有通过少数服从多数的民主决策机制来解决村民委员会组织内部不同意见的分歧,统一村民委员会组织的行动。
    公开透明是村民委员会的基本工作原则。任何一种权力在其行使过程中都容易出现权力的滥用或者腐败,村民委员会也不例歼。坚持公开透明的工作原则,增强村民委员会日常工作的公开性和透明度,接受村民的监督,既是杜绝村民委员会暗箱操作,从源头上预防和治理腐败的重要举措,也是规范、制约和监督村民委员会权力的有效方法,是保障村民知情权和其他权利的必然要求,有利于“给群众一个明白,还干部一个清白”。
村民委员会为了贯彻落实党和国家在农村的各项政策、法律法规,充分发挥好群众性自治组织的作用,完成自己的各项工作任务,提高办事效率,为广大群众办好实事,应建立健全各种工作制度,使村民委员会活动规范化、制度化,做到有章可循,又便于接受群众的检查和监督。具体制度应由村民委员会结合本村实际情况因地制宜地制定,乡、民族乡和镇人民政府可以给予必要的指导和帮助。村民委员会的各项工作制度应遵循合法和实事求是原则,要符合法律法规与党和国家的方针政策,要切实可行、具有较强的操作性。村民委员会还应当注意抓好各项制度的具体落实。
 
第三十条  (村务公开)村民委员会实行村务公开制度。
村民委员会应当及时公布下列事项,接受村民的监督:
(一)本法第二十三条、二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况;
    (二)国家计划生育政策的落实方案;
    (三)政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况;
     (四)村民委员会协助人民政府开展工作的情况;
     (五)涉及本村村民利益,村民普遍关心的其他事项。
     前款规定事项中,一般事项至少每季度公布一次;集体财务往来较多的,财务收支情况应当每月公布一次;涉及村民利益的重大事项应当随时公布。
    村民委员会应当保证所公布事项的真实性,并接受村民的查询。
    【释义】  本条是关于村务公开制度的规定。
    一、实行村务公开的必要性
    近年来,全国农村广泛实行了村务公开和民主管理制度,取得了积极成果,为促进农村改革发展稳定的良好局面发挥了重要作用。但我们也应清醒地看到,一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效,制度不健全、决策不民主等问题。这与农村改革发展稳定的新形势、新任务不相适应,在一定程度上影响了农村经济和社会的发展。为了把党在农村的各项政策落到实处,切实解决好“三农”问题,必须进一步健全和完善村务公开,扎实推进村务公开工作,特别是要完善村务公开的内容,规范村务公开的形式、时间和基本程序。
    二、村务公开的内容
    实行村务公开,要从农民群众普遍关心和涉及群众利益的实际问题入手。凡属群众关心的热点问题以及村里的重大问题,都应向村民公开。根据本条的规定,村务公开的内容包括以下几个方面:
    第一,村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况。包括村民会议或者村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告,评价村民委员会成员的工作的情况;村民会议或者村民代表会议撤销或者变更村民委员会不适当的决定的情况;村民会议撤销或者变更村民代表会议不适当的决定的情况;本村享受误工补贴的人数及补贴标准;从村集体经济所得收益的使用;本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;土地承包经营方案;村集体经济项目的立项、承包方案;宅基地的使用方案;征地补偿费的使用、分配方案;以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项,比如土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地’’发包、村集体债权债务、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗等。只要是农民群众要求公开的,都应该及时纳入村务公开的范围。凡涉及上述事项的,村民委员会应当将村民会议或者村民代表会议讨论通过的方案予以公布,由村民监督执行;村民委员会组织实施村民会议或者村民代表会议的决定后,应将实施情况及时公开,接受村民的监督。
    第二,国家计划生育政策的落实方案。我国是一个人口大国,计划生育是我国的基本国策,农村是计划生育工作的重点。由于我国农村生产力水平不高,农村社会保障制度尚未建立或健全,加上人们长期以来形成的“多子多福”的观念,农村的计划生育工作难度较大。考虑到农村的实际情况,一些地方制定的地方性法规或者计划生育政策,对计划生育工作实行指标控制;允许符合条件的夫妇生育第二胎。村民委员会作为基层组织,负责计划生育政策最后的落实方案。为了保证公正合理地分配生育指标,严格执行计划生育政策,村民委员会应当及时公布落实国家计划生育政策方案的情况,接受群众监督。
    第三,政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况。我国每年都发生一些或大或小的自然灾害,给人民群众的生命财产造成损失。政府拨付和社会捐赠的资金、物资,对于帮助人民群众恢复生产,重建家园作用重大。其管理和使用是一项关系到人民群众生活和社会稳定的重要工作。随着农村综合管理体制特别是税费体制改革的深化和国家对“三农’’工作越来越重视,国家为农民提供的各种补贴与补助越来越多,如种粮直接补贴、退耕还林还草款物兑现以及国家其他对农民的补贴和对村集体的补助。这些补贴补助对于发展农业生产、改善农民生活具有重要意义。村民委员会受政府和社会的委托,负责农村救灾救助款物和补贴补助的发放工作。发放救灾救助款物和补贴补助必须做到“三公开",即公开发放的对象和条件、公开政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助款物和补贴补助的数量、公开救灾救助和补贴补助的领取户的名单和数量等,接受村民群众的监督。
    第四,村民委员会协助人民政府开展工作的情况。包括事项、时间、地点、政府提供的必要工作条件以及工作经费等。
    第五,涉及村民利益,村民普遍关心的其他事项。例如,村办企业招收录用人员的情况,村民委员会及其成员的工作情况,在本村影响较大的民间纠纷的调解情况,以及村民要求公布的其他事项。
    村务公开的重点是财务公开。其内容主要包括:财务计划及其执行情况、各项收入和支出、各项财产、债权债务、收益分配、代收代缴费用、水电费、一事一议筹资筹劳情况以及群众要求公开的其他财务事项。    .
    三、村务公开的方式和要求
    村务公开的事项要简洁明了,便于群众了解。公开的形式和方法可根据实际情况因地制宜、灵活多样。各地农村应坚持实际、实用、实效的原则,在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏,同时还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其他有效形式公开。特别是要推进村务事项从办理结果的公开,向事前、事中、事后全过程公开延伸;要充分利用现代科学技术,不断创新村务公开的有效形式和手段。
实行村务公开,一要做到及时。需要公开的事项要尽早向村民公开,也可以采取定期的形式,具体有三种情形:对于一般事项,应当至少每季度公开一次,当然也可以一个月或两个月一次,至多不超过三个月。有些时间较长的事项,可以每完成一个阶段即公布一次进展情况。集体财务往来较多的,为确保财务公开的及时性和有效性,其财务收支情况应当每月公布一次,接受群众监督。对于涉及村民利益的重大事项,应当随时公布,以保障村民合法权益。二要做到内容真实。村务公开的内容要真实可靠,有凭有据,不得谎报、虚报、瞒报。村民对于公开的内容,有权进行查询,村民委员会应当自觉接受查询。每次村务公开后,村民委员会要及时召开村民会议或村民代表会议,广泛听取群众反映和意见。对群众提出的疑问,要及时作出解释;对群众提出的要求,要及时予以答复:对大多数群众不赞成的事情,应坚决予以纠正。
 
    第三十一条  (村务公开的责任追究)村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公  布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。
【释义】  本条是关于村务公开的责任追究机制的规定。
村务公开应坚持全面、真实和及时的原则,做到内容全面、真实,时间及时,形式科学,程序规范。要真正让村民参与公共事务的管理,实行有效的民主监督,不走过场,不搞形式主义。但是,村民自治实践中,“半公开、假公开、不公开”现象仍然时有发生,侵害了村民的民主权利。其症结是村务公开过程中,责任不够明确、到位。导致一些干部抓村务公开工作主动性不够、运作不够规范。为此必须建立健全村务公开工作的责任追究机制,对拒不实行村务公开或在村务公开中弄虚作假、侵犯农民民主权利的行为,追究相应的责任。
对于村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。接到反映意见的乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门,如民政局等政府机关,应当负责调查核实有关情况,责令村民委员会公布。对于经查证核实确有弄虚作假等违法行为的,应当依法追究有关人员的责任。
 
    第三十二条  (村务监督机构)村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实,其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生,其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责,可以列席村民委员会会议。
    【释义】  本条是关于村务监督机构的规定。
    村务监督机构是村民自治中专门进行村务监督的组织。目前,各地没有统一的组织名称和形式,有叫民主理财小组和村务公开监督小组的,有叫村务监督委员会的:也有叫村民监督委员会的,还有叫村民监事会的。但不管叫哪一个名称,采取哪一种形式,都应当建立村务监督机构。
    为了保证村务监督机构有群众基础和公信力,村务监督机构的成员应由村民会议或村民代表会议在村民中推选产生;为了保证村务监督机构更好地履行职责,村务监督机构应有具备财会、管理知识的成员;为了保证村务监督机构公正地履行职责,村务监督机构实行回避制度,村民委员会成员及其近亲属,包括村民委员会成员的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女,不得担任村务监督机构的成员。
    村务监督机构的成员应当热爱集体,公道正派,有一定的议事能力。村务监督机构应听取和处理群众意见,负责民主理财,监督村务公开。群众对村民委员会的工作有疑问的,可以口头或书面形式向村务监督机构投诉,村务监督机构对群众反映的问题应当及时进行调查。
村务监督机构向村民会议和村民代表会议负责。村务监督机构应依法履行职责,及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员,村民会议或村民代表会议有权罢免其职务。为了便于监督,村务监督机构的成员可以列席村民委员会会议,村民委员会召开会议讨论决定相关事项时,应当通知村务监督机构的成员列席。
 
    第三十三条  (民主评议)村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员,应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次,由村务监督机构主持。
    村民委员会成员连续两年被评议不称职的,其职务终止。
    【释义】  本条是关于民主评议的规定。
    一、村民民主评议的意义与原则
    村民民主评议制度是村民自治的一项基本民主制度,是村民行使民主监督权利的重要方式。民主评议,就是村民会议或者村民代表会议按照法律法规和村民自治章程、村规民约等的规定,对村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员履行职责的情况进行的检查和评价。民主评议村民委员会成员,特别是民主评议村民委员会主任,是健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,强化村民监督,促进村民委员会成员廉洁自律工作的一种有效形式,对于推进农村基层民主政治建设,全面落实村民的民主权利,实现村务决策的民主化、科学化,对于加快农村经济发展,深化农村改革,维护农村稳定,都具有十分重要的意义。
    村民民主评议要坚持以下原则:一是实事求是的原则。民主评议必须以事实为依据,是什么问题就是什么问题,既不降低标准,又不提过苛过高要求。既要坚持制度标准,严格要求,又不搞上纲上线,故意刁难。二是民主公开的原则。要发扬民主,尊重村民的民主权利,通过村民会议或者村民代表会议让村民或者村民代表充分发表意见,并认真听取群众的评议意见。评议的内容与过程、结果都应当公开。三是平等的原则。在评议标准面前人人平等,无论是村民委员会主任还是村民委员会普通成员或者由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员,都要严格要求,按照相应的评议指标,一视同仁。
    二、村民民主评议的对象与内容
    村民民主评议的对象,主要是村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员。至于对其他人员是否需要进行民主评议,各地可以结合具体情况作出规定。
    村民民主评议的基本内容主要是村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员履行职责的情况,主要包括德、能、勤、绩、廉等方面。具体通常包括:贯彻执行党的路线、方针、政策情况;贯彻执行村民委员会组织法等法律法规,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督情况;执行村民会议、村民代表会议、村民委员会决定情况;分工任务完成情况;遵纪守法,廉洁白律情况;为村民服务,带领村民奔小康情况;工作作风,联系群众情况;协助乡镇人民政府开展工作情况;服从村党组织领导的情况等。
    三、村民民主评议的方法与结果
村民民主评议,由村务监督机构主持,由村民会议或者村民代表会议具体进行,应当每年至少进行一次。村民民主评议可以结合年终工作总结进行,在本年度末或者下年度初进行。举行民主评议,村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员可以作述职报告,就自己履行职责的情况作出说明,接受村民或者村民代表质询。评议活动中,村民委员会成员要虚心听取群众的意见和建议,并对群众提出的各类问题给予认真答复,对群众提出的合理化建议,要虚心接受,切实改进自己的工作。民主评议的具体程序与结果等次,法律没有具体规定,各地可以结合实际作出规定。但是,村民委员会成员连续两年被评议不称职的,其职务终止。出缺的职务可以依法进行补选。
 
     第三十四条  (村务档案)村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括:选举文件和选票,会议记录,土地发包方案和承包合同,经济合同,集体财务账目,集体资产登记文件,公益设施基本资料,基本建设资料,宅基地使用方案,征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。
    【释义】  本条是关于村务档案的规定。
     一、村务档案的含义与作用
    村务档案是各种各样村务活动形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形  式的历史记录,是村庄历史的全面反映,是村民维护自身权益的重要工具,是村民委员会规范管理的基础。
    二、村务档案的管理
    村务档案由村民委员会和村务监督机构建立。村务档案的具体内容包括:选举文件和选票,会议记录,土地发包方案和承包合同,经济合同,集体财务账目,集体资产登记文件,公益设施基本资料,基本建设资料,宅基地使用方案,征地补偿费使用及分配方案等。村务档案工作,就是用科学的原则和方法管理村务档案,为村民自治各项工作服务的工作。它的基本内容包括档案的收集、整理、编目、保管、鉴定、统计和提供利用等方面。村务档案的形式包括各类文书档案、财务会计档案、声像档案(包括照片、录音带、录像带、光盘等)和实物档案。
    当前我国农村村务档案管理工作虽然取得了一定成绩,但是,也还存在档案基础设施差、资金投入不足、档案收集不完整、归档不及时、档案管理不规范等诸多问题,一些地区对此工作不够重视。对此,各地要仔细研究,重点解决,力争在短期内使我国村务档案管理工作有一个大的改观,特别是要抓好农村村务公开和民主管理档案工作,为农村基层民主政治建设服务;要抓好维护农民合法权益的档案管理工作,为构建和谐农村服务;要抓好社会主义新农村建设中农村新领域档案管理工作,为农村改革发展服务,努力开创村务档案管理工作的新局面。
村务档案应该符合真实、准确、完整、规范的要求。真实是指档案应该实事求是,如实反映村民自治的客观事实,保证所提供的档案信息内容完整、真实可靠,不能够弄虚作假。准确是指村务档案的内容要确实可靠、核实准确,要尊重客观实际、言之有据,才能够以偏概全。完整,有两个方面的含义:一方面,从数量上要保证档案的齐全,不使应该集中保存的档案残缺短少;另一方面,从质量上也就是从系统性方面要维护村务档案的有机联系,不能人为地割裂分散,或者零乱堆砌。规范是指村务档案在时间、内容与形式等方面应当符合有关的制度要求。
  
第三十五条  (经济责任审计)村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计,审计包括下列事项:  
    (一)本村财务收支情况;
    (二)本村债权债务情况;
    (三)政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况:
   (四)本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况;
(五)本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况,征地补偿费的使用、分配情况;
(六)本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。村民委员会成员的任期和离任经济责任审计,由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡村、民族乡、镇的人民政府负责组织,审计结果应当公布,其中离任经济责径审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。 
    【释义】  本条是关于村民委员会成员任期和离任经济责任审计的规定。
    一、村民委员会成员经济责任审计的含义与作用
村干部任期和离任经济责任审计是新时期党和国家提出的一项新要求。2004年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》明确要求:“村干部任期届满或离任时必须审计。”2005年,农业部、监察部、国务院纠风办又联合下发了《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》,对村干部任期和离任经济责任专项审计工作进行了部署。2006年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》中进一步提出:“要建立和完善农村基层干部任期经济责任审计制度。”本次法律修订中对这个问题正式作出了规定。
村民委员会经济责任审计,是指审计机关(审计机构)通过对村民委员会成员任职期间财务收支以及相关经济活动的审计,来监督、村民委员会成员经济责任履行情况的行为。它包括两种具体形式:一是任期内经济责任审计,二是离任经济责任审计。离任审计包括村民委员会成员任期届满、罢免、辞职、职务终止等离开本岗位所进行的经济责任审计。一般应当先审计后离任,未经审计,不得解除任职期间的经济责任。
对村民委员会成员进行任期和离任经济责任审计是农村基层干部监督管理工作的一个重要环节,也是加强党风廉政建设的重要措施。做好这项工作,有利于促进农民群众选出作风正派、廉洁公正、为农民办实事的村干部,有利于强化村级财务管理的监督约束机制,有利于进一步健全和完善村务公开和民主管理制度,促进农村综合改革工作,为村民自治的顺利进行和新农村建设提供坚强的基层组织保证。 
        二、村民委员会成员经济责任审计的内容
村民委员会成员经济责任审计的主要内容包括:本村财务收支情况;本村债权债务情况;政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况,如转移支付资金、退耕还林资金、扶贫资金等的管理使用情况;本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况;本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况,征地补偿费的使用、分配情况;本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。
对村民委员会成员进行任期和离任经济责任审计的步骤通常包括如下几方面:第一,进行审计前公示。公示的内容包括开展村干部任期和离任经济责任专项审计的目的、意义和审计的基本程序,审计部门下派审计组的基本情况,审计组的联系方式,承诺对群众反映的属于审计范围内的问题进行妥善处理等。第二,做好审计的准备工作。具体包括制定审计方法,确定审计组织形式,制订审计时间计划,进行相关部门沟通等。第三,正式开展审计。第四,审计结果公示。第五,审计总结工作。审计工作结束后要及时进行工作总结。
    三、村民委员会成员经济责任审计的管理
    村民委员会成员的任期和离任经济责任审计,由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织,村民委员会成员任期届满或离任时必须审计。审计结果应当公布,其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。
在审计中要注意正确把握几条原则:一是权责对应原则,权力和责任是相互统一的,拥有多大的权力,就应当承担多大的责任。二是界定责任原则,注意划分不同责任期间的责任归属,不能把前届干部的责任划归本届干部,也不能将本届干部的责任推给前任或下届干部。三是全局利益原则,防止少数干部为了扩大政绩,采取短期行为或损害村民公共利益。四是实事求是和客观公正原则,掌握主流和支流,是工作失误还是徇私舞弊,既不能放纵违法乱纪行为,也不能单纯找问题,挫伤村干部的积极性。
    在审计中查出侵占集体资产和资金,多吃多占、铺张浪费的,要责令其如数退赔;涉及国家工作人员及村干部违法违纪,需要给予党纪政纪处分的,移交纪检监察机关处理;构成犯罪的,移交司法机关依法追究当事人的法律责任。
    第三十六条  (村民委员会的法律责任)村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任。
    村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
    乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的,由上一级人民政府责令改正。
    【释义】  本条是关于村民委员会法律责任机制的规定。
    村民委员会开展工作,应当以广大村民利益为根本出发点和落脚点,切实实现好、维护好、发展好广大村民群众的合法权益,更好地促进和谐社会建设。
如果村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害了村民的合法权益,受侵害的村民可以向人民法院提起诉讼,申请人民法院撤销村民委员会或者村民委员会成员作出的决定,并追究责任人依法承担相应的法律责任。这种法律责任,既可能是民事法律责任,也可能是其他法律责任。村民委员会如果不依照法律、法规的规定履行法定义务的,乡、民族乡、镇的人民政府有权责令其改正。村民如果认为村民委员会或者村民委员会成员不依照法律、法规的规定履行法定义务的,有权向乡、民族乡、镇的人民政府举报,要求乡镇人民政府处理,乡镇人民政府应当及时依法作出处理。在另一方面,乡、民族乡、镇的人民政府也不能非法干预依法属于村民自治范围的事项。村民如果认为乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的,可以向上一级政府举报,上一级政府应依法调查处理。
第六章  附  则
第三十七条  (工作条件和经费)人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件;人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的,由委托部门承担。
    村民委员会办理本村公益事业所需的经费,由村民会议通过筹资筹劳解决;经费确有困难的,由地方人民政府给予适当支持。
    【释义】  本条是关于村民委员会工作条件和经费的规定。
    一、村民委员会协助政府开展工作所需的条件和办理受托事项所需的经费
    村民委员会不属于国家的政权组织,也不是基层政权的派出机构。但村民委员会有责任协助人民政府开展工作。不过,村民委员会协助政府开展工作所需的必要条件和办理受托事项所需的经费,却应当由政府提供或由委托部门承担,不应当因此而增加村集体和农民的负担。
    二、村民委员会办理本村公益事业所需的经费
    村民委员会办理本村公益事业,应当主要通过村民会议筹资筹劳解决。办理村公益事业应根据本村经济实力,量力而行,切忌盲目攀比。由于我国不少农村地区还比较贫困,很多村在办理本村公益事业时面临捉襟见肘的经费困难。对办理公益事业经费确有困难的村,地方人民政府应当给予适当支持,以促进农村公益事业更好发展、促进城乡统筹和一体化发展,让更多的村民群众享受到改革的成果。地方政府的支持方式可以多种多样,包括提供配套资金、进行奖励、提供其他物质便利等。
    第三十八条  (村民委员会与驻在单位的关系)驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织,但应当通过多种形式参与农村社区建设,并遵守有关村规民约。
      村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项,应当与其协商。
   
【释义】  本条是关于驻在农村的机关和单位与村民委员会的关系的规定。
    第一,驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会。
    由于工作需要,有一些机关,如政府的派出机构,某些乡、民族乡人民政府,中国人民解放军的野战部队、边防部队,矿山、油田和其他一些与农村紧密联系的企业、事业单位驻在农村。这些单位和组织的人员,不参加村民委员会组织。这主要是因为:(1)上述单位和组织的人员及其家属,在其居住区,一般都设立了家属委员会或居民委员会,管理
自己的事务。在基层社会生活中,他们已经有了自治的组织。(2)上述单位的人员虽然住在农村,但他们在经济、文化、生活方式等方面,与村民有许多不同之处,不宜合为一体,同村民一起开展自治活动。
第二,驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员应当通过各种形式参加农村社区建设,并遵守其驻在村的有关村规民约。
农村社区建设是将传统的村庄建设成为新农村社区,它对于落实科学发展观、完善村民自治、扩大农村基层民主、创新农村社会管理、完善农村公共服务、提高广大农民的生活水平和生活质量、促进新农村建设和改善民生具有重要意义。2006年10月,中国共产党十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中正式提出:“全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”开展农村社区建设是推动农村经济和社会全面发展的重大战略举措,是建设社会主义新农村的重要内容。驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员虽然不是本村村民,但与所在地的村民同顶一片天、共饮一方水,应当积极通过各种形式支持和参加农村社区建设,争取把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
村规民约是一个村的村民根据宪法、法律、法规以及国家政策的规定,就涉及本村村民利益的一些重大问题共同制定的自我约束、自我管理、自我监督的行为规范。驻农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员应当遵守村规民约。因为,他们虽然不属于本村的村民,也不参加所在地的村民委员会组织,但由于驻在农村,其活动与该村利益相关,如果不遵守驻在农村的有关村规民约,则可能损害村民的利益,影响村民正常的生产、生活。这里规定的遵守“有关村规民约”,即并不是所有的村规民约都需要遵守,驻在农村单位的人员只需要遵守与他们有关的那部分村规民约即可。
    第三,所在地的村民委员会、村民会议或者村民代表讨论和处理同上述单位有关的问题时,应当与他们进行协商。应当邀请驻在农村单位派代表出席有关会议,尊重有关单位的意见,做到“协商解决"问题,尊重双方意愿,维护双方利益。村民委员会还应当支持驻在农村的机关、团体、部队、企业、事业单位的工作,为它们顺利开展工作提供便利。双方要友好相处,团结互助。
    第三十九条  (地方人大的保证职责)地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施,保障村民依法行使自治权利。
    【释义】  本条是关于地方人大及其常委会监督本法实施的规定。
宪法和地方组织法规定,地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人大常委会在本行政区内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议的遵守和执行。县级以上的地方各级人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。村民委员会组织法作为农村基层群众自治的重要法律,是否能够得到认真执行,事关我国农村的民主政治建设和经济社会发展乃至整个国家的民主政治建设和经济社会发展。为此,本条根据宪法和地方组织法的规定,重申了地方各级权力机关对本法实施的监督职责,突出和强调了地方权力机关在监督村民委员会组织法实施、保障村民自治权利方面的责任。因此,地方各级权力机关特别是县的人大常委会和乡镇人大,应认真学习村民委员会组织法,确实担负起监督职责。
地方各级权力机关监督本法的实施,主要是监督政府严格依法办事,一方面要监督政府,特别是县政府负责基层社会建设的民政部门和乡镇政府是否认真履行职责,乡镇政府对村民自治是否依法给予指导、支持和帮助;另一方面要监督政府特别是乡镇政府是否非法干预村民自治范围内的事务。同时,也要监督村民委员会和村民是否严格遵守和执行村民委员会组织法。地方各级权力机关对在本行政区域内出现的违反村民委员会组织法、侵犯村民自治权利,破坏村民自治的行为,应当依照法定程序予以纠正或督促有关部门依法予以纠正。
第四十条  (实施办法的制定)省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。
    【释义】  本条是关于授权省级人大常委会制定实施办法的规定。
村民委员会组织法是保障村民实行自治、进一步发展农村基层民主、加强农村社会主义法制建设的重要法律。它所确定的基本原则适用于全国各地农村。但是,作为一部村民自治基本法,它只能就村民自治的基本问题作出原则性的规定,既不可能面面俱到,也不可能对每个问题都规定得详尽具体。特别是我国是农业大国,幅员辽阔,农村人口众多,农村发展具有非均衡性特点,各地农村情况千差万别,经济文化社会情况各异。为了照顾各地的差异性,同时保证各地的自主性,村民委员会组织法也没有必要对每个问题都作出详细的统一规定。一些执行中的具体问题还需要地方结合本地实际充分考虑本行政区域的经济发展状况、自然地理条件、民族和社会结构等因素和实际需要,制定出具体的实施办法。因此,有必要授权省、自治区、直辖市人大常委会制定村民委员会组织法的实施办法。
    按照宪法和立法法的精神,省级村民自治地方立法应遵守以下原则:(1)不得同宪法、法律、行政法规相抵触。一方面不得与宪法、法律、行政法规的具体条文相违背,另一方面不得与宪法、法律、行政法规的基本精神相违背。(2)有利于村民自治。本法第二条就开宗明义规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,这就决定了本法的基本精神是要保障农村村民实行自治,发展农村基层民主。省级人大常委会在依据本法制定实施办法的时候,应特别注意相关内容的具体化和进一步完善。(3)实事求是,从实际出发。这是弹性原则,地方要结合本行政区的实际情况制定村民委员会组织法的实施办法,体现地方特色。
 
第四十一条  (法律的施行)本法自公布之日起施行。
   
【释义】  本条是关于本法施行日期的规定。   
    法律的施行日期也就是法律的生效日期,是指一部法律制定出来以后从何时开始正式实施,也就是说从何时起正式具有法律效力。一部法律从何时开始生效,取决于这部法律对生效日期是如何进行规定的。从我国已制定的法律来看,对生效日期的规定,大体上可以分为以下四种情况:
    第一种是直接在法律中规定“本法自某年某月某日起施行”,如2007年3月1 6日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第二百四十七条规定:“本法自2007年1 0月1日起施行。”
    第二种是在法律条文中没有直接规定具体的生效日期,而只是规定“本法自公布之日起施行”。如1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《中华人民共和国水土保持法》第四十二条规定:“本法自公布之日起施行。”同日,国家主席发布主席令,公布了这部法律。
    第三种是规定一部法律的生效日期取决于另一部法律的生效日期,如1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》第四十三条规定:“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起施行。”当时,《全民所有制工业企业法》尚未制定出来,所以《企业破产法(试行)》最终的生效日期是《全民所有制工业企业法》1988年8月1日生效后三个月的1988年11月1日。
    第四种是法律公布后,先予以试行,然后由立法部门予以补充修订,再通过为正式法律,予以公布施行,在试行期间该法律也具有约束力。如1987年第六届全国人民代表大会第二十三次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》规定:“本法自1988年6月1日起试行。经过十年的试行,才在1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上通过了正式的《中华人民共和国村民委员会组织法))。
    本法的施行属于第二种情况,即自公布之日起施行。之所以如此规定,主要就在于本法是在1998年村民委员会组织法的基础上经过一定范围的部分修订而来的,不属于制定新法,因此可以直接自公布之日起施行。特别是随着1987年《村民委员会组织法(试行)》和1998年《村民委员会组织法》多年的实施,村民自治的基本原则和内在法律精神早已经深入民心,村民自治实践已经有了很大发展,新修订的本法施行早已具备充分的社会实践基础。而且,这次村民委员会组织法的修订历经学术界、立法机关和实际工作部门的多年调查研究,修订草案也通过互联网络、登报等方式向社会各界广泛征求意见,具有广泛的代表性和显著科学性,充分具备了公布后立即施行的条件。因此,自本法公布之日起,全国各地均应当执行本法的规定。
 
 


Powered by MetInfo 5.3.19 ©2008-2018 www.MetInfo.cn