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我国的立法体制、法律体系和立法原则

2018-03-09 祁门人大网 阅读


我国的立法体制、法律体系和立法原则

 

杨景宇


     全国人大及其常委会的一项重要职权是立法权,它的首要任务是立法。按照领导上的安排,我想根据自己对宪法与有关法律规定和党的十六大精神的理解,联系党的十一届三中全会以来自己在从事立法工作中的体会,就我国的立法体制、法律体系和立法原则问题作个简要汇报。 
 
    一、关于我国的立法体制 
    我国是统一的、单一制的国家,各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应,在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下,为了使我们的法律既能通行全国,又能适应各地方千差万别的不同情况的需要,在实践中能行得通,宪法和立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的原则,确立了我国的统一而又分层次的立法体制: 
    (一)全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触。 
  (二)国务院即中央人民政府根据宪法和法律,制定行政法规。 
    (三)省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规;较大的市(包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行。 
    (四)经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定,还可以制定法规,在经济特区范围内实施。 
    (五)自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效,自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。 
    (六)国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。 
    这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢?主要是两方面:一方面,明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力,一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规,行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章,地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章,地方政府规章不得同地方性法规相抵触。另一方面,实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案,地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案,规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规,国务院有权改变或者撤销不适当的规章。 
 
    二、关于中国特色社会主义法律体系 
    实践证明,宪法和立法法确定的立法体制符合我国国情,是行之有效的。 
    1978年年底,党的十一届三中全会拨乱反正,在确定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的同时,明确提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的方针。从此,邓小平同志提出的“一手抓建设,一手抓法制”就成为搞社会主义现代化的战略布局。二十四年来,与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应,我国的立法工作取得了显著的成就。从1979年初到现在,除现行宪法和3个宪法修正案外,全国人大及其常委会通过法律308个(现行有效的217个)、法律解释8个、有关法律问题的决定122个,共438个;国务院制定行政法规942个(现行有效的636个);31个省、自治区、直辖市共制定地方性法规8000多个;154个民族自治地方(5个自治区、30个自治州、119个自治县)共制定自治条例和单行条例480多个。这些法律、法规,反映了改革开放的进程,肯定了改革开放的成果,对保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行,发挥了积极的作用。现在,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成,国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活基本的、主要的方面已经有法可依。 
    新世纪新阶段新任务对国家立法提出了新的更高的要求。党的十六大提出:“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,加强立法工作,提高立法质量,到二0一0年形成中国特色社会主义法律体系。”据此,吴邦国同志提出了争取在本届全国人大及其常委会五年任期内基本形成这一法律体系的要求。这就给我们提出了两个问题:什么是中国特色社会主义法律体系?这样一个法律体系怎样才算“基本形成”? 
    所谓法律体系,一般来说,是指一个国家的全部法律规范,按照一定的原则和要求,根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同,划分为若干法律门类,并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。这里所称“法律规范”,是指由国家制定或者认可,体现统治阶级意志,调整社会关系,并最终依靠国家强制力保证实施的社会活动准则。 
    关于法律门类划分,上届全国人大常委会经组织专题研究,按照基本上达成的共识,认为将我国的法律体系划分为以下七个门类比较合适: 
    一是宪法及宪法相关法。宪法是国家的根本大法,它规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务,具有最高的法律效力。宪法相关法是与宪法向配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和,主要包括四个方面的法律:1.有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律;2.有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律;3.有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律;4.有关保障公民基本政治权利的法律。 
    二是民法商法。它是规范民事、商事活动的法律规范的总和,所调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系,可以称为横向关系。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类,它所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系与人身关系。商法是民法中的一个特殊部分,是在民法基本原则的基础上适应现代商事活动的需要逐渐发展起来的,主席包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。 
    三是行政法。它是规范行政管理活动的法律规范的总和,包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人(公民、法人和其他组织)之间因行政管理活动而发生的法律关系,可以称为纵向关系。在这种管理与被管理的纵向法律关系中,行政机关与行政管理相对人的地位是不平等的,行政行为由行政机关单方面依法作出,不需要双方平等协商。因此,为了正确处理二者关系,保持行政权力与行政管理相对人合法权利的平衡,行政法的基本原则是职权法定、程序法定、公正公开、有效监督。 
    四是经济法。它是调整因国家从社会整体利益出发对市场经济活动实行干预、管理、调控所产生的法律关系的法律规范的总和。经济法是在国家干预市场活动过程中逐渐发展起来的一个法律门类,一方面与行政法的联系很密切,另一方面又与民法商法的联系很密切,往往在同一个经济法中包括两种不同性质法律规范,既有调整纵向法律关系的,又有调整横向法律关系的,因而具有相对的独立性。 
    五是社会法。它是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类,所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。 
    六是刑法。它是规范犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法是一个传统的法律门类,与其他法律门类相比,具有两个显著特点:一是所调整的社会关系最广泛;二是强制性最严厉。 
    七是诉讼与非诉讼程序法。它是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。我国的诉讼制度分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种。解决经济纠纷,除通过民事诉讼制度“打官司”外,还可以通过仲裁这种非诉讼的“便民”途径。 
    法律体系及其包括的法律规范,以法的形式(按照我国的立法体制,这里所称的“法”,除具有最高法律效力的宪法外,包括法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等)反映和规范国家政治、经济、文化和社会的各项制度。由于各国的政治制度、经济制度、历史文化传统的不同,它们各自的法律体系必然各具特点,尤其是不同社会制度国家的法律制度必然有本质的不同。我们要建立的是中国特色社会主义法律体系,它包括的全部法律规范,它确立的各项法律制度,以体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主为基本特征,这是社会主义法律制度与资本主义法律制度的本质区别。 
    那么,在现有基础上,再经过五年的努力,基本形成的中国特色社会主义法律体系应该是什么样的?我们经过初步研究,认为它大体上应该具备三个特点:第一个特点是,法的门类齐全。这一点,我们已经做到了。第二个特点是,体现“三个代表”重要思想要求,能够适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,保障改革、发展、稳定大局,促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的基本的、主要的法律规范比较齐备。做到这一点,要求我们在对现行有效的法律和行政法规进行分析的基础上,按照党的十六大的总体部署,通盘研究、统筹考虑哪些需要制定,哪些需要修改(包括对一些同类法律进行必要的归并、整合,也包括有些行政法规在条件成熟时提升为法律),哪些需要废止。第三个特点是,这个法律体系内部,包括七个法律门类之间、不同法律规范(如民事的、刑事的、行政的等)之间、不同层次法律规范(宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等)之间,基本做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。做到这一点,还有许多问题需要进一步深入研究。这里,需要正确处理三个关系: 
    (一)法律、法律体系与实际的关系 
    在人类历史上,法律一旦产生,便逐渐形成了自己的体系,并且追求更多的独立性。立法,不能不考虑法自身的逻辑体系,不能对性质相同的问题,这个法这么规定,那个法那么规定,互相矛盾。但是,归根到底,实际是母亲,法律是子女,正如恩格斯所说的,是“经济关系反映为法原则”。生产力发展了,生产关系发展了,社会发展了,实际发展了,法也要发展,法的原则、法律体系也要发展。由此至少可以看出两点:一是,实践没有止境,法律体系也要与时俱进、不断创新,它必然是动态的、开放的、发展的而不是静止的、封闭的、固定的,一定阶段所称“法律体系”只能是相对的而不是绝对的。尤其是在我国,整个国家还处于改革、转型时期,中国特色社会主义制度还处于发展与完善的过程中,社会主义市场经济体制还处于发展和完善的过程中,都还没有定型,因而反映、规范这种制度和体制的法律规范、法律体系就更加明显地具有稳定性与变动性相统一、阶段性与前瞻性相统一的特点。二是,加强立法工作与形成法律体系,二者既有联系、又有区别。从我国二十四年来的立法实践看,立法从来都是从实际出发而不是从体系出发的,都是根据需要与可能来进行的。也就是说,改革开放和社会主义现代化建设进程中出现了需要用法律手段加以解决的问题,那就深入调查研究,认真总结实践经验,经验基本成熟的,至少有了科学的而不是主观臆造的典型经验,才能立法,需要并且成熟一个,抓紧制定一个。这是立法问题。法律体系则是法学研究问题,有了若干法律、法规之后,对它们加以研究、归类,从中找出规律性的东西,明确不同法律规范的不同性质、不同特点、不同效力以及它们的相互关系和内在逻辑,逐渐形成科学的体系。因此,这个体系不可能是一开始就有的,而是像南方一句俗话说的那样,“草鞋没样,边打边像”。概括地说,先是制定法律、法规,然后形成法律体系;法律体系形成之后,又会指导立法实践,防止法律规范之间相互矛盾、“打架”,把法的自身逻辑体系搞乱。这就是为什么党的十一届三中全会并没有提出法律体系的问题,到了党的十五大,在我们已经有了一部适应改革开放和社会主义现代化建设需要的新宪法和一批基本的、主要的法律、法规之后,才提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求。这是符合客观规律的。 
    (二)数量与质量的关系 
    中国特色社会主义法律体系从奠定基础到初步形成再到基本形成,没有一定数量的法律、法规当然是不行的。但是,法律、法规完备和法律体系形成的标志,从根本上说,并不在于法律、法规的数量,而是在于这个体系和它包括的全部法律规范对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度,也可以说在于它的质量,一是单行法律、法规的质量,二是整个法律体系的质量。法律、法规还是备而不繁为好。从法律体系看,以成文法为立法基本模式的大陆法系三个典型国家德国、法国、日本,它们搞了二三百年,现行有效的法律分别只有203个、54个、213个,我们并不能因此就说它们的法律体系尚未形成(需要说明,这三个国家、特别是法国的法律中,法典化的法律比较多);我国现行有效的法律就有217个,我们却不能因此就说中国特色社会主义法律体系已经形成;而且,由于国情不同,需要用法律手段解决的问题不同,外国有的法律,我们不一定就要制定,外国没有的法律,我们不一定就不需要制定,建设中国特色社会主义法律体系不能简单化地按照外国的法律体系“对号入座”,不加分析地照搬、照套,而只能加以研究、借鉴。再从单行法看,一个质量好的法可以解决特定领域内带普遍性的诸多问题,真正能够起到促进经济发展和社会进步的作用;一个质量差的法非但不能解决实际问题,甚至可能扼杀经济发展的活力,成为社会发展的障碍。当然,法的数量与质量从来是相辅相成的,科学的法律体系本身就应该是法的数量与质量的统一;至于什么时候强调数量,什么时候强调质量,那要从实际出发。党的十一届三中全会召开时,我国的法律、法规还很不完备,可以说基本上是不片未开垦的处女地。那时,邓小平同志强调加快立法,说现在立法的工作量很大,因此法律条文开始可以粗一点,逐步完善,“有比没有好,快搞比慢搞好”,是正确的。到了党的十五大召开时,中国特色社会主义法律体系框架已经初步形成。这时,江泽民同志在向大会所作的报告中提出依法治国基本方略的同时,强调“加强立法工作,提高立法质量”,是适时的。现在,在中国特色社会主义法律体系初步形成的基础上,吴邦国同志在本届全国人大常委会第一次会议上强调“切实加强立法工作,重在提高立法质量”,同样是适时的。 
    (三)法律手段与其他社会调整手段的关系 
    现在,各方面的立法积极性都很高,这是好事。同时,这也提出了一个问题:到底解决哪些问题应该立法,解决那些问题不宜立法?依法治国,建设社会主义法治国家,没有相当一批法律、法规,特别是基本的、主要的法律、法规当然是不行的。现在,我们的法律、法规还不够健全,需要进一步加强立法工作。但是,这并不意味着所有的问题都要用法去解决,法并不是万能的。调整社会关系的手段历来是多种多样的,除法律规范外,还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段。这些手段所要解决的问题一般来说是各不相同、各具特性的。其中,需要用法律手段解决的,一般来说,应该是那些在社会生活中带普遍性的、反复出现的,用其他社会调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题(既然是最终需要依靠国家强制力,那就不是凡事都要依靠国家强制力,运用国家强制力是需要格外慎重的)。能够用其他社会调整手段予以解决,却不能或者基本上不能依靠国家强制力解决的问题,如思想道德问题、具体工作问题、具体技术问题、科学实验问题等,就不宜或者不必通过立法去解决。因此,加强立法工作,当然需要考虑制定、修改法律、法规,同时也要考虑如何运用、发挥市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段在调整社会关系中的作用,不可能什么问题都用法律手段去解决即最终依靠国家强制力去解决。 
 
    三、关于立法应当遵循的原则 
    立法就是在矛盾的焦点上划杠杠,鼓励做什么、允许做什么、应当做什么、禁止做什么,保护什么、惩罚什么,令行禁止,全社会都要一体遵照执行。要把立法的杠杠划得准,既很重要,又不容易,是很严肃的事情。严肃立法是严肃执法的前提。搞好立法工作,提高立法质量,关键在于把握正确的政治方向,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,自觉地坚持立法应当遵循的几条原则: 
    (一)坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导 
    邓小平理论特别是邓小平民主法制思想,为建设和完善中国特色社会主义法律体系奠定了理论基础,提供了指导原则。党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确定为我们必须长期坚持的指导思想,具有重大意义。立法只有以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持从社会主义初级阶段的基本国情出发,立足于总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验,同时在此基础上借鉴人类政治文明有益成果,借鉴国外对我们有益的经验、主要是反映市场经济共同规律的东西,为我所用,力求从全局上、发展上和本质上把握中国特色社会主义法律体系内在的规律性,解决立法带普遍性、共同性的问题,才能坚持正确的政治方向。 
    法律制度属于上层建筑,归根到底,是能动地反映经济基础并为其服务的;同时,又是能动地反映上层建筑其他部分并为其服务的。在立法活动中贯彻“三个代表”重要思想,必须是全面的,同时又要明确法律制度的定位、定性,把握它的特点:1.法律制度并不直接解决生产力自身的问题,而是通过体现经济体制改革精神,体现党的经济政策,反映社会主义初级阶段的基本经济制度和基本分配制度,调整社会经济利益关系,为解放和发展生产力开辟道路、创造环境、提供保障。2.法律制度并不直接解决文化艺术创作自身的问题,而是通过体现马克思主义的指导地位,体现“二为”方向、“双百”方针,体现文化体制改革精神,体现党的文化政策,为繁荣中国特色社会主义文化开辟道路、创造环境、提供保障。3.确定法律制度,必须以中国最广大人民的根本利益为基本原则,检验的标准是看人们群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。 
    在立法活动中真正做到全面贯彻“三个代表”重要思想,是很不容易的,要花很大力气才行。当今世界,国际战略格局正在发生深刻变化。世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展,科技进步日新月异,综合国力竞争日趋激烈。西方敌对势力加紧对我国实施“西化”、“分化”战略图谋,试图用西方那一套社会制度、价值观念、生活方式对我国施加影响,包括对我国法律制度施加影响。从国内看,随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展,社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化,社会关系和社会利益格局已经发生并且还在继续发生深刻变化,不同利益的社会阶层、社会成员势必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在内的上层建筑中来;而且,人数少的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定小,人数多的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定大。在这样错综复杂的国际、国内形势下,在立法活动中全面贯彻“三个代表”重要思想,首先要从实际出发、因时制宜,因地制宜、因事制宜,抓准抓住中国先进生产力的发展要求是什么、中国先进文化的前进方向是什么、中国最广大人民的根本利益是什么。要做到这一点,还是要靠我们的“传家宝”——吃透两头:一头,全面、准确地把握中央决策(路线、方针、政策),这要靠深入学习、领会;一头,全面、本质地把握实际情况,这要靠深入调查研究。要吃透两头,都要花很大力气,从理论与实践的结合上研究、解决问题,把对领导负责与对群众负责统一起来,这就决不是嘴上说说、纸上写写所能办到的。 
    (二)坚持党的领导 
    宪法总纲第一条就开宗明义地规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级领导是通过它的先锋队中国共产党实现的,这是历史的结论、人民的选择。实践证明,要把中国的事情办好,关键取决于我们党,取决于党的先进性和战斗力,取决于党的领导水平和执政水平。 
    作为执政党,怎样领导?怎样执政?按照马克思主义的政党学说和国家学说,政党不是国家机器,党的主张不是国家意志。中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主,并且通过宪法和法律的形式把党的正确主张和人们共同意志统一起来,依法执政。列宁在《论粮食税》一文中有一句著名的论断:“无产阶级专政就是无产阶级对政治的领导。”在立法活动中坚持党的领导,最根本、最重要的是坚持党的政治领导、方针政策领导,自觉地把体现“三个代表”重要思想的党的方针政策经过法定程序,同人民的意见结合起来、统一起来,转化成为法律、法规,成为国家意志,作为全社会都必须一体遵循的社会活动准则,并最终依靠国家强制力保证它的实施。 
    这里,有一个问题需要研究:是不是党的全部方针政策都要法制化呢?我看,不应该是。党的方针政策,有基本的,有具体的;有战略性的,有策略性的;有较成熟的,有试验性的。一般来说,法律、法规体现的党的方针政策应该是基本的、战略性的、较成熟的、需要较长时期执行并且最终需要依靠国家强制力予以保证的。同时,法律、法规又要能够解决现实生活中的实际问题,特别是领导与群众关注的热点、难点问题。那么,怎样恰当地处理、兼顾两方面的关系呢?总结实践经验,大体上有三条: 
    一是,凡属重大问题、重要改革,要制定法律、法规,一般需要先用政策来指导,经过群众性的探索、试验,总结实践经验,研究、比较各种典型,全面权衡利弊,才能立法。当然,这只是立法的一般性经验,并不排除预见性(预见就是根据客观事物的运动规律看到前途趋向),对看准的问题,中央决策已定,可以先行立法,用法律手段推动改革。 
    二是,区别方针政策的法制化与方针政策对执法活动的指导,前者属于立法问题,后者属于执法问题。 
    三是,需要制定法律、法规的,又要努力找到确定基本制度与解决现实问题的最佳结合点,既要维护法律制度的相对稳定性,又要能够解决实际问题。 
    (三)坚持全心全意为人民服务的宗旨 
    在我国,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主。社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。我们的宪法和法律、法规都应该是,也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一,归根到底,是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的。因此,立法必须坚持全心全意为人民服务的宗旨,增强民主意识,把维护最广大人民的根本利益(包括正确处理人民的全局利益和局部利益的关系,长远利益与眼前利益的关系,国家、集体和个人的利益关系)作为根本原则,作为出发点和落脚点。立一个法,定一条规矩,都要把着眼点放在是不是有利于改革、发展、稳定,是不是有利于解放和发展社会生产力,归根到底,是不是有利于最广大人民的根本利益。一个法立得好不好,标准应该是这个,而不能是有关部门“权力均等,利益均沾”,从现实情况看,在立法活动中尤其需要自觉地防止“政府权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化”。 
    立法为了人民,必须依靠人民,在立法活动中坚持群众路线。在我国,人民群众不应该只是法律、法规的被动接受者,而首先应该是立法的积极参与者;立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配,而应该反映人民的共同意志和根本利益。法律、法规从实践中来,就应该从群众中来,只能是群众实践经验的科学总结。因此,立法实行立法工作者、实际工作者、专家相结合,又始终注意听取各种意见、特别注意倾听基层群众的意见,集思广益,多谋善断,才能搞好;少数人坐在屋子里苦思冥想,或者在少数人的圈子里打转转,是决不会成功的。 
    (四)坚持服从并服务于发展这个第一要务 
    邓小平同志强调:“发展才是硬道理。”江泽民同志在党的十六大报告中进一步把发展作为执政兴国的第一要务,并提出要紧紧抓住二十一世纪头二十年这个可以大有作为的重要战略机遇期,把全面建设小康社会确定为新世纪新阶段的奋斗目标。这是一个关系全局、长远的战略决策。 
    按照马克思主义所深刻揭示的经济、政治、文化三者之间的辩证关系和人类社会发展的基本规律,实现社会主义现代化,必须坚持以经济建设为中心,并正确处理物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设的关系,实现三个“建设”互相协调、互相促进、全面推进。也可以说,实现社会主义现代化的过程本身就应该是包括经济、政治、文化发展在内的社会全面进步的过程,就应该是社会主义物质文明、政治文明、精神文明全面发展的过程。牢牢地把握这一点,对于我们自觉地运用客观规律,坚定地沿着正确的道路前进,加快社会主义现代化建设,是一个关系全局的重大问题。 
    加强社会主义法制建设,依法治国,建设社会主义法治国家,属于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的范畴。按照我们党的老规矩、好传统,党在各方面的工作都要服从并服务于党的中心任务。据此,新世纪新阶段的立法必须紧紧围绕全面建设小康社会这个奋斗目标,体现、推动、保障发展这个执政兴国第一要务,为发展创造良好的法制环境、提供有力的法制保障。这是检验立法质量的一条重要标准。 
    (五)坚持以宪法为核心的社会主义法制统一 
    我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一,就不能依法维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定。实行社会主义市场经济体制,同样需要强调社会主义法制的统一,否则就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善,妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。随着立法步伐的加快,法律、法规数量的增多,不同法律门类、不同性质法律规范、不同效力层次法律规范之间呈现出错综复杂的关系,尤其需要引起我们对法制统一的高度重视。 
    维护法制统一,首先必须依据法定权限、遵循法定程序立法,不得超越法定权限、违反法定程序立法。法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等都是国家统一的法律体系的组成部分,各部门、各地方、各方面都不能各搞各的所谓“法律体系”。在法律体系内部,必须坚持以宪法为核心和统帅,一切法律、法规都不得同宪法相抵触,行政法规不得同宪法和法律相抵触,地方性法规不得同宪法和法律、行政法规相抵触,规章之间也不能相互矛盾。同时,要按照法定的权限和程序,加强对法律、法规的解释工作,加强法规、规章的备案审查工作。总之,一定要从制度上解决“依法打架”的问题。 
 
    四、关于探求立法的规律 
    法律、法规,形式上是主观意志的产物,集体意志也是主观的;实质上是客观的,立法搞得好不好,法律、法规的质量高不高,关键在于能不能反映客观规律,一是中国特色社会主义经济、政治、文化的发展规律,二是中国特色社会主义法律体系的内在规律,三是立法的工作规律。立法中这种主观与客观的矛盾只能在实践中加以解决,途径就是不断总结实践经验。毛主席说过:我们共产党就是靠总结经验吃饭的。我们从事的是前无古人的事业,没有人能给我们提供现成的答案。立法也是一样,没有谁能给我们提供中国特色社会主义法律体系的现成蓝本。所以,邓小平同志提倡“摸着石头过河”。没有经验,摸着石头过河,更要把务实与务虚结合起来,务实而不就事论事,务虚而不脱离实际,在实干中勤于思考,在忙碌中善于总结,对实际问题作理性思考,不断摸索和掌握立法的规律。具体来说,立一个法,基础在于总结实践经验,先定法意后写法条,首要的问题是抓住它的本质,也就是法意,法意定得准,写出法条相对来说并不太难;立几个法,又要探求它们共同的规律,掌握了立法的规律,才会有预见性和主动权。 
    总结二十四年来的立法实践经验,为了更好地坚持立法原则,提高立法质量,在立法活动中需要正确处理若干关系,比如: 
    (一)立法与改革的关系 
    法律、法规的特点是“定”,是在矛盾的焦点上划杠杠,一旦规定下来,全社会都要一体遵守。改革的特点是“变”,是突破原有的体制和规则。用特点是“定”的法律、法规去适应特点是“变”的改革要求,难度是很大的。那么,立法应该怎样体现、适应改革的要求呢?有人提出,要大胆改革,就要敢于突破法律“框框”,甚至敢于突破宪法“框框”。这种看法是不正确的。如果这个人认为这个法要突破,那个人认为那个法要突破,谁想怎么干就怎么干,以宪法为核心的社会主义法制的尊严和权威就会荡然无存。总结实践经验,正确的态度是:1.立法要体现中央关于改革、发展、稳定的决策。2.立法要着重把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来;改革经验尚不充分的,如果迫切需要立法,那就先把改革的原则确定下来,并为进一步改革留下余地。3.如果实践证明现行法律、法规的有些规定已经不能适应形势的变化,成为改革的障碍,那就及时经过法定程序予以修改或者废止。 
    (二)政府与市场的关系 
    我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。实践已经证明,充分发挥市场机制配置资源的基础性作用,实行公开、公平、公正竞争,经济活动才能富有活力,提高效率,更快地创造更多的社会财富,提高综合国力。同时,市场又不是万能的,市场本身就存在着自发性、滞后性、盲目性。改善宏观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等方面的问题,就难以靠市场来解决。因此,实行市场经济体制,并不意味着减少政府的责任和作用。我国是发展中的大国,又处在经济体制转轨、产业结构调整和经济快速发展的时期,尤其需要政府担当起应负的责任,把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来,并且转变工作方式、工作作风,切实解决市场解决不了或者解决不好的问题,为经济活动创造良好的宏观环境。这里需要明确的问题是,正确处理政府与市场的关系,主要的方面是政府,关键在于转变政府职能,力求做到:一不越位,决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里;二不缺位,该由政府机关管的事情就要把它管住、管好;三不错位,政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”;四不扰民,该由政府机关管的事情,只要能把它管住、管好,办事手续越简便、越透明越好,以方便基层、方便老百姓。而做到这一点,首先又要解放思想,更新观念,卸下两个思想认识上的包袱:一是,政府工作以经济建设为中心,不等于把一切经济活动都由政府机关包揽下来;二是,政府是人民的政府,不等于把老百姓的一切事情都由政府机关包揽下来。总的来看,从发展趋势看,政府实施的是公共行政,政府是有限政府,而不是无限政府,它的权力、责任都是有限的,而不是无限的。只有“有限”,才有可能“高效”。这个思想认识问题不解决,不可能转变政府职能。 
    (三)权力与权利的关系 
    转变政府职能,在立法活动中,特别是制定行政法、经济法,不可避免地会涉及行政权力同自然人、法人和其他组织的权利的关系。按照传统法学概念,行政权力属于“公权”,自然人、法人和其他组织的权利属于“私权”。在权力与权利的关系问题上,原则上讲,权利是本源,权力是由其派生的。宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权力是人民通过法定程序授予的。但是,行政机关一旦取得行政权力并对管理相对人(公民、法人或者其他组织)行使这种权力,它就居于“强者”地位。因此,正确处理权力与权利的关系,主要的方面应该是对权力加以规范、制约、监督。立法不仅是对行政机关的授权,而且是对行政机关的控权。依法行政的核心是规范行政权力。从这个意义上说,实行依法治国、依法行政,先要依法治“官”、依法治权,有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿,确保一切行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力,防止滥用权力。在一般情况下,“公权”不宜介入、干预“私权”的行使。当然,“私权”的行使也是有条件、有规范的。如果行使“私权”损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法权益,“公权”就应该介入、干预,实施监督,予以处理。对于行政机关来说,权力与责任应该统一;对于自然人、法人或者其他组织来说,权利与义务应该统一。法律、法规在赋予有关行政机关必要的权力的同时,必须规定其相应的责任,规范、制约、监督行政权力的行使。为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题,立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则,决不允许争权而不负责,更不允许利用权力“寻租”。“公权”是不能盈利的,这是一条法律原则,也是一条政治原则。法律、法规在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时,应该明确规定其应当享有的权利,并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。 
    (四)惩罚与引导的关系 
    法律规范是确定社会活动准则的。对那些严重损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法权益的违法行为,法律、法规当然应该规定惩罚手段、制裁措施,并且所规定的惩罚手段、制裁措施能够罚当其过、制裁得力,真正达到惩罚的目的,维护法律、法规的权威,保证法律、法规的实施。同时,又要看到,法律规范除了对违法行为的惩罚、制裁功能外,它本身又具有重要的引导功能。规范是为人们设定的社会行为预期,本身首先就是引导。立法应该根据行为人不同的行为方式来确立能够有效发挥法律规范引导功能的相应制度。在我国,法律、法规既然是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的,它就应该并且能够建立在为广大人民群众所自觉遵守、执行的基础上,从而具有更明显的引导功能。因此,在立法活动中,需要重视法律、法规对人们的引导,从制度上预防、制止违法行为的发生。即使对违法行为设定必要的惩罚手段、制裁措施,也要考虑惩罚手段、制裁措施的多样化,根据违法行为的性质、后果的不同,设定相应的惩罚手段、制裁措施。这就要求我们从理论与实践的结合上,积极研究探索社会主义市场经济条件下预防、制止、制裁违法行为的新机制、新措施、新办法。 
    (五)法治与德治的关系 
    党的十六大明确地提出了“依法治国和以德治国相结合”的要求,这是总结古今中外治国经验所得出的结论。法律和道德都是上层建筑的重要组成部分,都是规范人们的社会行为的重要方式。但是,法律规范与道德规范的性质、功能是不一样的。法律规范以其权威性和强制性规范人们的社会行为,其实施主要(不是惟一)靠他律;道德规范以其感召力和劝导力提高人们的思想认识和道德觉悟,其实施主要(不是惟一)靠自律。调整社会关系、解决社会问题,必须把法律规范与道德规范结合起来,使二者相辅相成、相互促进。有些道德规范(如诚实信用等)与有关法律规范(如民商法律规定的诚实信用原则等)是相互融通的。如果法律规范背离了人们普遍认同的道德标准、道德要求,就会失去民众的诚服,在实践中就难以行得通;如果一切都依靠道德,就难以有效地制止、制裁那些破坏社会秩序、侵犯公共利益和他人合法权益的行为,也难以促进社会主义精神文明建设,甚至会妨碍公共道德的形成。因此,立法必须重视法律规范的道德基础。我国是社会主义国家,法律、法规尤其应当体现人民的共同意志,有良好的道德基础,为多数人普遍认同。看一个法立得好不好,在实践中能不能行得通,一条重要的标准就是看它是否体现了多数人认同的道德标准、道德要求。 
    以上汇报不妥之处,请各位领导和各位同志批评指正。 
    (作者为全国人大法律委员会主任委员)     


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