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我国的人民代表大会制度

2018-03-09 祁门人大网 阅读

我国的人民代表大会制度

 

周成奎


       今天讲两个方面的问题:一是关于我国人民代表大会制度本身的一些问题;二是关于中共中央最近下发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(简称《若干意见》),核心是当前怎样坚持和完善人民代表大会制度。下面,先讲讲人民代表大会制度本身的一些问题。 
    人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我国实行人民代表大会制度,是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造,是近代以来中国社会发展的必然选择,是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果,反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。 
 
    一、什么是我国的人民代表大会制度 
    我国的人民代表大会制度,指的是国家的整个政权体系,是政权构成的形式,也就是人民采取什么样的形式去组织自己的政权机关,从而实现管理国家事务的目的。因此,人民代表大会制度不只是各级人民代表大会及其常委会的组织和它的活动,根据我国宪法规定,人民代表大会制度的内涵主要有以下6个方面: 
    1.谁是国家的主人?是人民。宪法第二条第一款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是人民代表大会制度的核心。它回答了国家权力的归属问题,以及国家机关权力的来源问题。 
    2.人民怎样当家作主、行使国家权力?是通过人民代表大会。宪法第二条第二款规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就是说,人民行使国家权力、管理国家事务,不是直接的,而是通过民主选举,产生各级人大代表,由各级人大代表组成各级人民代表大会来行使的。 
    3.各级人民代表大会同人民是什么关系?宪法第三条第二款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”这是1982年宪法作出的规定。这对于各级人民代表大会真正代表人民的利益,按照人民的意志行使国家权力,从而保证人民在国家生活中的主人翁地位,是有重大、深远意义的。 
    4.各级政府、法院、检察院同各级人大是什么关系?宪法第三条第三款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”宪法还规定:各级行政机关是同级国家权力机关的执行机关,要依照权力机关制定的法律、作出的决议依法行政,各级审判机关、检察机关要在审判、检察工作中适用权力机关制定的法律,公正司法。由此可见,我国的国家体制,是人大统一行使国家权力,在这个前提下,对于国家的行政权、审判权、检察权有明确的划分,使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。这同西方一些国家实行 “三权分立”的体制,是根本不同的,也同“议行合一”的苏维埃体制不同,是适合中国国情、有中国特色的国家体制。 
    5.中央和地方是什么关系?我国历史上就是单一制的国家,我们不实行联邦制,但我们要总结和吸取历史经验,注意发挥中央和地方两个积极性,所以宪法第三条第四款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。” 
    6.少数民族在聚居的地方用何种形式来管理地方国家事务?宪法第四条第三款规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”这是一条非常重要的规定,它规定了我国在少数民族聚居的地方实行的是民族区域自治制度,而不是民族自决制度。作这样的规定也是从中国的历史和国情出发的,是有中国特色的。它既保证了少数民族能够充分享有和行使管理地方国家事务的权力,又维护了民族团结和国家统一。 
    总之,关于人民代表大会制度的具体内容,至少可以包括以上6个方面,它集中地规定在我国宪法的第二条、第三条、第四条中。 
 
    二、为什么我国要实行人民代表大会制度 
    关于为什么要实行人民代表大会制度,概括起来,有以下5个原因: 
    1.因为实行人民代表大会制度是近代以来中国社会发展的必然选择。对此,胡锦涛同志在2004年9月15日首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上作了深刻论述。他首先回顾了从1840年鸦片战争到1921年中国共产党成立这81年的历史,指出:“在中国,照搬西方政治体制的模式是一条走不通的路。”接着,胡锦涛同志又回顾了从中国共产党成立到新中国诞生这28年的历史,指出“新民主主义革命胜利后建立的政权,只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政;同这一国体相适应的政权组织形式,只能是民主集中制的人民代表大会制度。” 
    2.因为只有采用人民代表大会制度的政体,才能同我国的国体相适应。什么是国体?毛主席在《新民主主义论》里说:“它只是指的一个问题,就是社会各阶级在国家中的地位。”在我国,社会各阶级在国家中的地位,是由宪法第一条第一款规定的,那就是:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”也就是说,在人民的内部实行民主,对人民的敌人实行专政,这就是我国社会各阶级在国家中的地位,也就是我国的国体。在我国现阶段,人民的范围相当广泛,这也说明我国的国体体现了最广泛的民主。这样的国体,要求有体现最广泛的人民民主的政体同它相适应。那么什么是政体呢?毛主席在《新民主主义论》里说,政体问题 “指的政权构成的形式问题,指的一定的社会阶级采取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。没有适当形式的政权机关,就不能代表国家”。他接着说,中国现在可以采取人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府,这种制度即是民主集中制。所以,我国的政体也可以概括地说是民主集中制的人民代表大会制度。这样的政体体现了“非少数人所得而私”的精神,是真正的民主制度,因此是最能同我国的国体相适应的。 
    3.因为只有人民代表大会制度,才最便利于人民群众当家作主、成为国家的主人。刘少奇同志1954年在宪法草案的报告中说,“人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜的政治制度,就是因为它能够便利人民行使自己的权力,能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理,从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。”我国目前有280多万各级人大代表,他们工作和生活在亿万人民群众之中,同人民群众保持着密切联系,最了解人民群众的意见和要求。他们参与管理各级国家事务,就能保证国家权力机关制定的法律、作出的决议、决定,符合人民群众的利益。这是我国人民代表大会制度相对于西方议会制度的一大优势,也是一大特色。 
    4.因为只有人民代表大会制度,才最符合我国的国情。邓小平同志1987年在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说:“关于民主,我们大陆讲社会主义民主,和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立,多党竞选,等等。我们并不反对西方国家这样搞,但是我们中国大陆不搞多党竞选,不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。当然,如果政策搞错了,不管你什么院制也没有用。”邓小平同志这里讲了人民代表大会制度“最符合中国实际”,强调资产阶级民主不适合中国,我们一定要切合实际,要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。这也是我们采用人民代表大会制度的最重要的原因。 
    5.因为只有人民代表大会制度,才能保证国家机器最有效率。这也是邓小平同志反复讲的。1986年他在同几位中央负责同志的谈话中说:“我们讲民主,不能搬用资产阶级的民主,不能搞三权鼎立那一套。我经常批评美国当权者,说他们实际上有三个政府。当然,美国资产阶级对外用这一手来对付其他国家,但对内自己也打架,造成了麻烦。这种办法我们不能采用。”1987年他在会见一位外宾时又说:“我们的制度是人民代表大会制度,共产党领导下的人民民主制度,不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一做出决议,就立即执行,不受牵扯。我们说搞经济体制改革全国就能立即执行,我们决定建立经济特区就可以立即执行,没有那么多互相牵扯,议而不决,决而不行。从这个范围来说,我们的效率是高的,我讲的是总的效率,这方面是我们的优势,我们要保持这个优势,保证社会主义的优越性。” 
    以上5条,就是我们为什么要采用人民代表大会制度作为国家政体的主要原因。 
 
    三、为什么说人民代表大会制度是我国的根本政治制度 
    根本制度的提法,最早见于1951年2月刘少奇同志在北京市第三届第一次各界人民代表会议的讲话中,他说:“人民代表会议与人民代表大会制度,是我们国家的根本制度,是人民民主政权的最好的基本的组织形式。”但在1954年宪法通过之前,党的主要领导人在讲话中有时也把人民代表大会制度称为国家的基本制度。到1954年刘少奇同志在所作的关于宪法草案的报告中,正式把人民代表大会制度称为国家的根本政治制度后,关于人民代表大会制度是国家的根本政治制度的提法才统一起来。 
    那么为什么说人民代表大会制度是国家的根本政治制度呢?1951年9月,董必武同志在中央人民政府华北事务部召开的华北第一次县长会议上有个讲话,阐明了人民代表大会制度之所以是国家根本政治制度的两条原因。他说:“这是因为:一、我们国家有很多制度,如婚姻制度,税收制度,司法制度,军制,学制等等,但这些制度都只能表示我们政治生活的一面,只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面,才能表示我们政治力量的源泉,因此人民代表会议或人民代表大会制度是我们国家的基本政治制度。二、我国人民代表会议或人民代表大会是由人民革命直接创造出来的。不是依靠从前任何法律规定而产生的。人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立,它就可以相应地制订各种制度和法律,而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准,或由它所授权的机关批准,才能生效。”这里,董必武同志把人民代表大会制度为什么是我国根本政治制度的原因,讲得非常清楚和深刻。首先是因为人民代表大会制度是我们国家政治力量的源泉,也就是说,在我们国家,权力机关的权力是人民授予的,各级人民代表大会的活动,必须反映人民的意志,代表人民的利益。同样,行政机关、审判机关、检察机关的行政权、审判权、检察权等,是由人民代表大会通过制定宪法和法律授予的,行政机关必须依法行政,审判机关和检察机关也必须依法办事。其次是因为人民代表大会制度是我国各种国家制度的源泉,如婚姻家庭制度、民事商事制度、国家机构的制度、刑事制度、诉讼制度,等等,都是人民代表大会通过立法创制出来的。 
 
    四、人民代表大会制度建设的主要进展 
    我国在全国范围内建立人民代表大会制度,是 1954年。50年多年来,特别是党的十一届三中全会以来,这一制度不断完善、发展。 
    1.在新的历史时期,人民代表大会制度建设的进展首先是从理论上的突破开始的。 
    邓小平同志从什么是社会主义、怎样建设社会主义的总体框架出发,深刻地回答了社会主义民主法制建设中的一系列问题,极大地推进了人民代表大会制度建设和人大工作的实践。 
    关于发展社会主义民主,邓小平同志强调:没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。社会主义愈发展,民主也愈发展。 
    关于健全社会主义法制,邓小平同志强调:为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。 
    关于坚持和完善人大制度,邓小平同志说:我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。政治体制改革方面有一点可以肯定,就是我们要坚持实行人民代表大会的制度,而不是美国式的三权鼎立制度。 
    可以说,对社会主义民主和法制,在马克思主义的经典作家中,讲得最多最完整的是邓小平同志。这方面的一系列重要论述,构成了邓小平的民主法制思想,成为邓小平理论的重要组成部分,极大地丰富和发展了马克思主义的理论宝库。 
    党的十三届四中全会以后,以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央,继承和发展了邓小平同志的民主法制思想。在1997年召开的党的十五大上,江泽民同志代表党中央,在党的历史上第一次提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。在党的十六大上,又在党的历史上第一次提出了建设社会主义政治文明的历史性任务。2004年9月,在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上,胡锦涛同志又指出,依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政。强调人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式,是中国社会主义政治文明的重要制度载体。要求我们抓住坚持和完善人民代表大会制度这个重要环节,进一步健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与。 
    20多年来,我们党在社会主义民主和法制问题上的这些重大的理论突破,为坚持和完善人民代表大会制度,提供了强大的的思想武器。 
    2.改革和完善选举制度,扩大各级人大代表产生的民主基础。 
    选举是社会主义民主政治的基础,是人民行使国家权力的主要方式。为了保障和扩大人民的选举权利,1979年7月五届全国人大二次会议通过的选举法和地方组织法,对我国的选举制度作了重要改革,主要包括:(1)将候选人和应选人等额选举的办法改为候选人的名额多于应选人的名额,实行差额选举制度。这实际上是在选举中引进了竞争机制。(2)把直接选举人民代表大会代表的范围,从过去的乡、镇、不设区的市、市辖区,扩大到县。1979年以后,全国人大常委会又三次对选举法、地方组织法进行修改、补充,进一步完善了上述重大改革。 
    3.扩大全国人大常委会的职权,加强它的组织。 
    1982年修改宪法,将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,主要有:(1)改变全国人大是行使国家立法权的唯一机关的立法体制,规定全国人大及其常委会共同行使国家立法权。全国人大制定和修改国家的基本法律;全国人大常委会制定和修改基本法律以外的其他法律,并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。这实际上是把大量的立法工作放在了全国人大常委会。(2)规定全国人大及其常委会共同监督宪法的实施。(3)规定全国人大常委会在全国人大闭会期间可以审查、批准计划和预算的部分调整方案。 
    同时,适应全国人大及其常委会工作任务繁重的需要,加强了它的组织。主要措施有:(1)增设全国人大专门委员会,在全国人大及其常委会领导下,负责研究、审议和拟订有关议案,开展调查研究。(2)规定全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理全国人大常委会的重要日常工作。(3)规定人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务,以利于对行政、审判、检察机关的监督,并加强常委会的工作。 
    实践证明,扩大全国人大常委会职权,加强它的组织,是发挥最高国家权力机关作用的重大措施。改革开放以来,我国制定的200多件现行有效的法律中,绝大多数是由全国人大常委会审议通过的。常委会还经常组织对法律实施的检查监督,听取行政、审判、检察机关的工作报告,加强了法律监督和工作监督。 
    4.健全地方各级人大的组织体系,赋予省级和较大市的人大及其常委会一定的立法权。 
    1979年7月五届全国人大二次会议通过修改宪法的决议和新的地方组织法,改变过去县级以上地方各级人大不设常委会,由人民委员会行使权力机关的常设机关和执行机关的双重职能的做法,规定县级以上地方各级人大设立常委会。20多年来,地方人大常委会认真履行宪法和法律赋予的职责,在社会主义民主法制建设中起到了重大作用。同时,决定设立乡、镇人民代表大会。这样,全国从中央到乡、镇都设立了人民代表大会,这是完善人民代表大会制度的一个重要方面。 
    1979年7月制定的地方组织法,改变过去立法权集中在中央,地方没有立法权的情况,规定省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规。1982年在修改后的地方组织法中进一步规定,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,可以制定地方性法规。2000年九届全国人大三次会议通过的立法法又将较大的市扩大到经济特区所在地的市。这些都是我国立法体制的重大改革。20多年来,各地制定了一大批地方法规,成为中国特色社会主义法律体系的一个重要组成部分。 
    5.制定工作制度,完善国家权力机关的运行机制。 
    人大及其常委会是集体行使职权、集体决定问题。因此,完备的会议制度和审议通过议案的程序,对于保证人大及其常委会行使好职权,至关重要。20多年来,先后制定了全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、全国人大议事规则、立法法、关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定、关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强经济工作监督的决定。这些法律的制定,使全国人大及其常委会的工作,进一步走上了制度化、规范化、法律化的轨道。 
    6.制定代表法,保证各级人大代表依法行使代表职权。 
  各级人大代表是本级国家权力机关的组成人员。依靠和发挥代表的作用,是做好人大及其常委会工作的基础。1992年4月,七届全国人大五次会议通过了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》,对人大代表的性质、地位、权利、义务、工作方式,以及代表执行职务的保障等,作出了具体的规定。 
  以上讲的,是关于人民代表大会制度本身的一些问题。下面讲讲《若干意见》。 
 
    一、关于《若干意见》的出台背景 
  前面已经讲到,我国的人民代表大会制度在全国范围内建立起来,是1954年9月15日,到去年9月15日是50周年。因此,去年在北京召开了首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会。在这个大会上,锦涛同志发表了一个非常重要的讲话。同时,邦国同志在社会主义民主法制建设座谈会上也发表了一个重要讲话。这两个重要讲话的核心,是要坚持和完善人民代表大会制度。紧接着,中央召开了十六届四中全会,通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》,其中就提出,要坚持和完善人民代表大会制度,支持人民代表大会及其常委会依法履行职能。随后,为了贯彻落实四中全会精神,中央发了一个文件,列了43个题目,要求中央有关国家机关组织研究贯彻落实四中全会决定的具体措施,其中一个题目,就是坚持和完善人民代表大会制度、支持人民代表大会及其常委会依法履行职能。这个题目就交给了全国人大常委会办公厅牵头研究,参加的单位有中央办公厅、中央政策研究室、中央统战部、国务院办公厅,要求我们5个部门共同研究提出贯彻落实的具体措施。 
  接到中央这个文件后,全国人大常委会党组非常重视,邦国同志亲自带领调研组先后到福建、广东、宁夏、陕西、江苏调查研究,王兆国同志多次召开有关省市和全国人大各专门委员会的座谈会听取意见。全国人大常委会办公厅也组织了几个调研组到各地调研。经过反复调查研究,认为当前坚持和完善人民代表大会制度,重点要抓好两方面的事情:一方面是要充分发挥人大代表的作用,支持、规范、保证人大代表能够依法履行职能;另一方面是要加强人大常委会的组织制度和工作制度建设,使人民代表大会及其常委会充分发挥作为国家权力机关的作用,真正成为能够担负起宪法赋予的各项职能的工作机关和密切联系人民群众的代表机关。同时,考虑到全国人大的职责和地方各级人大的职责不完全相同,全国人大履行职责的情况和地方人大履行职责的情况也不完全相同,所以,想先规定全国人大代表的作用怎么发挥,全国人大常委会的制度建设怎么加强。省级以下的地方各级人大常委会,可以根据各地情况,参照这个文件,制定自己具体的实施办法。 
  根据以上意见,我们起草了《关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》。这个文件草稿形成以后,在去年年底征求了各省人大常委会的意见,也征求了全国人大各个专门委员会的意见。在此基础上,经过修改,我们又征求了中办、中央政策研究室、中央统战部和国办的意见。他们同意这个文件提出的措施和意见,同时也提出了一些具体的修改意见。我们充分吸收了这些具体的修改意见,形成一个正式的稿子报给中央。当然,在这个文件的形成过程中,除了调查研究、反复修改以外,我们也吸收了地方人大多年以来充分发挥代表作用、加强自身建设的成功做法。这些年来,各地人大都非常重视发挥代表的作用,也非常重视自身的制度建设。所以说,中央9号文件的形成,是有群众基础和实践基础的,多年来地方人大做了大量工作,为这个文件的形成提供了很好的基础, 
  5月13日,中央政治局常委会开会讨论这个文件,给予了充分肯定,认为这是坚持和完善人民代表大会制度的好文件,通篇体现了走中国自己的政治发展道路这一思想,体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。中央认为,发展社会主义民主政治,很重要的是要坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度既要坚持、又要完善,完善体现了改革的精神,也是我们政治体制改革的重要内容,这一点要非常明确。中央要求坚持和完善人民代表大会制度,当前就是要抓好两件事:一件事就是发挥人大代表的作用,另一件事就是把人大常委会的制度建设搞好。以后,我们还可以在坚持和完善人民代表大会制度方面继续进行探索,实践证明是成功的,按照依法治国的精神,可以经过法定程序再规定下来。这次会议决定,把这个文件转发各地、各单位贯彻执行。 
    以上就是《若干意见》出台的背景。 
 
    二、关于坚持和完善人民代表大会制度必须遵循的原则 
  《若干意见》的框架结构,是一个引言、两个部分。引言一共有三段文字,其中的第二段文字,讲了坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作,必须坚持三项原则:一是必须坚持正确的政治方向;二是必须坚持民主集中制;三是必须坚持走群众路线、以人为本。这一段的文字虽然不长,但却是整个文件的核心和灵魂。 
  为什么要坚持正确的政治方向?吴邦国同志说,人大工作不单是业务工作,有很强的政治性,他说这个问题平时还看不大出来,一旦到了特殊时期比如国家不太平的时候,就特别明显。他说改革开放初期,西方为我们开出的处方是四条:一是多党制,二是三权分立,三是私有化,四是军队国家化。面对当时情况,小平同志明确提出中国要走自己的路。这条路就是中国特色社会主义的道路。具体讲,就是坚持共产党的领导,不搞西方的多党轮流执政;坚持人民代表大会统一行使国家权力,不搞三权分立和两院制;坚持以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度,不搞私有制;坚持党对军队的绝对领导,不搞军队的国家化。二十多年来,中国的经济平均以9.4%的速度发展,在世界经济史上创造了奇迹,其中很重要的一个原因,就是因为我们找到了这样一条适合中国国情、顺应时代潮流、体现人民意愿、有利于中华民族复兴的政治发展道路和经济发展道路,这是一笔巨大的财富,我们要特别地珍惜。西方敌对势力西化分化中国的图谋一直没有停止,布什就职演说的核心是推行西方价值观,最终目的是要消灭所谓的专制国家。所以在人大工作的同志,政治上必须十分清醒。 
  坚持正确的政治方向,核心是坚持党的领导。坚持党的领导不是抽象的,而是具体的。吴邦国同志在6月15日的人大党组会上讲了两条:一是人大在重大问题上不要自说自话,重大事情一定要请示党中央。二是党中央决定了的事情,人大一定要坚决贯彻落实。《若干意见》第18条,也专门讲了加强党对人大工作的领导的问题,主要是三个方面:一是思想保证,要求在人大工作的中共党员,要牢固树立党的观念、政治观念、大局观念、群众观念。二是组织保证,要求全国人大常委会党组在党中央领导下,在人大依法履职的过程中,保证党的路线、方针、政策的贯彻落实;要求常委会委员中的中共党员把党的临时关系转到人大,成立临时支部,以便在人大党组的领导下,在重大问题上统一党内认识。三是制度保证,要求关于代表大会的召开,常委会议程的安排、政治方面的立法、重要的经济立法、立法中的重大问题和重大的意见分歧,以及监督、决定重大事项、人事任免中的重大问题等,都必须由人大党组先请示党中央同意后,再进入人大的法定程序。所有这些,都是为了保证党对人大工作的领导。坚持正确的政治方向,还必须坚持不搞指导思想的多元化,始终以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指导人大的全部工作。坚持不搞“三权鼎立”,由人民代表大会集中人民的意志,制定法律、作出决议或者决定,统一行使国家权力,在这个前提下,国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关明确分工,保证各国家机关高效运作。不搞两院制,实行全国人民代表大会一院制,保持社会主义集中力量办大事的优势。 
  坚持实行民主集中制原则是又一条必须把握的基本原则。民主集中制体现在国家政权的组织上,就是人民代表大会制度,所以人大制度也可以叫民主集中制的人大制度。其核心内容就是前面讲到的关于人大制度的六个方面的内涵。民主集中制体现在人大的运作上,就是必须依法办事、按程序办事,集体行使职权,集体决定问题。这是人大工作极其鲜明的特点,也是人大制定的法律、作出的决议和决定具有极大权威的原因。贯彻民主集中制,一是要充分发扬民主。人大及其常委会审议议案,人大代表、常委会组成人员,应从人民利益出发,畅所欲言。同时要从制度上,保证大家能有机会自由表达自己的意见。立法法规定法律案一般要经过三次常委会会议审议才能交付表决;法律还规定了常委会会议分组审议、联组会议审议的制度,以及代表大会团组审议的制度;并规定代表、委员在人大各种会议上的发言,不受法律追究等,都是为充分发扬民主提供制度保证。二是要按照少数服从多数的原则,采取票决的办法,实行民主基础上的集中。三是集体行事职权,集体决定问题。在人大,个人无权,集体有权,任何人、包括委员长,都是一人一票,没有加权系数。人大的权力与行政机关的权力不同,人大的权力是议决权,是决定国家大事的权,必须充分发扬民主,必须有程序上的严格要求;而行政权是执行权,强调的首先是效率,所以实行的是首长负责制。 
  坚持和完善人大制度必须遵循的第三条原则,是以人为本、走群众路线。胡锦涛同志在纪念全国人大成立五十周年大会上说,衡量一个政治制度是不是民主的,关键要看最广大人民的意愿是否得到了充分反映,最广大人民当家作主的权利是否得到了充分实现,最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。人民代表大会是人民选出来的,是代表人民行使国家权力的机关,人大能不能始终保持同人民群众的密切联系,直接关系到我们这个政治制度是不是民主的问题,也关系到人民民主的国家权力机关的性质问题。所以吴邦国同志反复强调,人大工作一定要情系老百姓,一定要为老百姓办事,要反映老百姓的呼声。为老百姓办事,替老百姓说话,与党和政府的目标是一致的。 
 
    三、关于充分发挥全国人大代表的作用 
  《若干意见》对发挥人大代表的作用作了明确规定,委员长会议原则通过的加强和规范代表活动的若干意见、代表议案处理办法、代表建议处理办法等三个文件,又作了更为详尽的规定。这些规定体现了什么样的指导思想呢? 
  第一,体现了充分发扬民主的原则。在我国,人民是国家和社会的主人,国家的一切权力属于人民。这是我们国家的社会主义性质所决定的。而人民当家作主、行使国家权力,是通过民主选举,产生各级人大代表,组成各级人民代表大会来实现的。人民代表大会制度是一种代议制民主制度。因此,发挥人大代表的作用,就是发扬人民民主。《若干意见》和五个相关工作的文件所规定的保障代表的知情权;加强代表在闭会期间的视察和专题调研工作;扩大代表对常委会工作的参与,包括邀请更多的代表列席常委会会议,吸收代表参加执法检查、执法调研,把审议的法律草案印发代表征求意见,等等,都体现了发扬民主的精神。 
  第二,体现了求真务实的原则。发挥代表作用,不是为发挥而发挥,而是为了提高报告和议案审议的质量,为了提高代表议案和建议提出和处理的质量,更好地发挥人大及其常委会作为国家权力机关的作用。比如,明确议案和建议的界限,规定议案和建议提出的大致范围和排除条款;对如何处理代表议案和建议规定明确的要求,等等,都体现了这样的精神。 
  第三,体现了依法办事和与时俱进相结合的原则。《若干意见》和几个相关工作的文件,既是严格依法作出规定的,又根据多年来的实践经验和形势发展的要求,在与法律不相抵触的前提下,有新的发展。比如,为了提高议案提出的质量,规定条件成熟的议案,也可以在闭会期间提出,并相应地规定了有关程序。又比如,代表在闭会期间除法律已有规定可以组织视察外,又增加规定每年年中要组织为期一周左右的专题调研。此外,为了为代表活动提供服务和保障,规定省级人大常委会可以在其办事机构内,设立全国人大代表联络处,等等,都体现了与时俱进的精神。 
  第四,体现了权利与义务相一致的原则。《若干意见》和几个相关工作的文件,一方面依法对代表的权利作了规定,同时也对代表依法履职的义务和要求作了规范。比如,代表应当模范地遵守宪法和法律,不得利用代表权利为本人或者亲属牟取不正当的利益;应当增强参加闭会期间活动的主动性和责任心;应当把依法执行代表职务与从事个人的职业活动严格区别开来;代表执行代表职务的活动,不得接受企事业组织、社会团体、个人出资赞助;代表个人不得干涉司法案件的审理和执行;代表视察不直接处理问题,等等。所有这些规定,都体现了权利和义务的一致,同时也是有针对性地规范了在市场经济条件下对代表的要求。 
 
    四、关于加强常委会的制度建设 
  1.关于立法工作制度。 
  应当说,立法工作制度我们现在是比较健全的,因为2000年我们制定了立法法,对立法工作从实体到程序都作了明确的规定,当前的问题是落实立法法规定的这些立法制度,其中最主要的问题是扩大立法的民主。为了扩大立法民主,《若干意见》里写了一段非常重要的话:“发扬社会主义民主,逐步扩大公民对立法工作的有序参与,对保证全国人大制定的法律更好地体现最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益,最大限度地调动各方面群众的积极性,发挥好全国人大在表达、平衡、调整社会利益和构建社会主义和谐社会方面的作用,具有重要意义。”这是一段《若干意见》中很少有的叙述性语言,要求我们各级人大在当前社会主义市场经济条件下,要发挥好一个很重要的作用--表达、平衡、调整各方面的利益。我们既要代表最广大人民的根本利益,也要兼顾好各方面群众的具体利益。这两个方面一定要平衡,只有这样才能调动各方面群众的积极性。这是江泽民同志在过去“两会”党员负责人会上讲到的问题,也是去年锦涛同志在全国人大成立50周年讲活中讲到的问题。对人民群众的根本利益和各方面群众的具体利益,人大在立法和其他工作中都得考虑到,这样才能发挥好人大作为表达、平衡、调整各方面利益的作用,也才能发挥好人大在构建和谐社会中的作用。和谐社会不是没有矛盾的社会,和谐社会是善于调整好各方面矛盾的社会。谁来调整矛盾呢?人大在这方面要起很重要的作用。我们要扩大立法工作的民主化,就是为了解决这个问题。为了扩大立法民主,《若干意见》还讲到了座谈会、论证会、听证会等“三会制度”。座谈会大家都熟悉,我们过去经常开。论证会是涉及到法律中的一些专门问题,要请专家来论证。九届全国人大时就文物保护法中文物能不能流入市场开过一次论证会。什么样的事情要听证呢?就是涉及到公民、法人和其他组织的切身利益,尤其是需要设定普遍性的公民义务的特别重要的法律案,应当按照规定进行听证。法律要对老百姓能够做什么、不能做什么作出规定,立法之前不听听老百姓的意见行吗?所以,听证是一个很重要的程序。论证和听证,目前有了原则规定,但还没有具体程序的规定,制度上还不够健全,地方人大可以先通过实践来总结。《若干意见》明确了什么样的事情要听证,这是第一次。还有,重要的法律、涉及到人民群众切身利益的,要公布法律草案。邦国同志已经多次提出,要选择几个法律,一是公布草案,一是搞听证。这次根据委员长会议的决定,已经公布了物权法草案,这也是全国人大常委会今年工作中的一件很重要的事情。物权法草案现在是二审,三审时要说明是怎样听取大家意见的,吸收了哪些意见,哪些意见为什么没有吸收。邦国同志讲,既然是扩大民主,就彻底一些。 
  立法工作制度主要是落实扩大民主的问题,当然也有一个提高质量的问题。最大的问题是如何防止利益的部门化和部门利益的法制化,特别是经济法类和行政法类的法律草案,基本上都是由政府部门起草的,往往容易有利益部门化和部门利益法制化的痕迹,这是与“三个代表”重要思想相冲突的。所以《若干意见》特别强调要防止利益的部门化和部门利益的法制化,文字不多,但一针见血,有很强的针对性。 
  2.关于监督制度。 
  锦涛同志在2002年现行宪法公布实施20年的大会上和去年全国人大成立50年的纪念大会上,都讲到要健全监督机制、完善监督制度。《若干意见》规定了一些最重大的原则:一是监督工作要坚持党的领导,集体行使职权,不包办代替。重大的监督事项要向党委报告;监督项目的确定,监督行为的实施,监督决议的形成,都要由委员长会议或者常委会会议集体作出决定,不是人大代表或常委会组成人员个人都可以去监督某个事;法律规定了“一府两院”的职权,人大不能去包办代替。人大统一行使国家权力是人大制度的重要内容,在这个前提下各国家机关有明确分工也是人大制度的重要内容,不能只强调一个方面。二是《若干意见》确定了人大监督工作的思路--围绕中心,突出重点、讲求实效。要根据这个思路完善人大监督的制度。三是司法监督问题,《若干意见》讲了一段新话,就是除了人民群众向人大常委会反映的申诉、检举、控告,人大常委会办事机构应当转交给有关机关去研究处理外,对最高人民检察院向最高人民法院提出的抗诉案件,最高人民法院再审以后最高人民检察院仍有不同意见的,可以提请全国人大常委会要求最高人民法院重新审判,并将重新审判的结果报告全国人大常委会。这是一条新规定,这条规定对保证司法公正、推进司法体制改革,有重要意义。 
  3.关于信访工作制度。 
  《若干意见》没有具体讲人大机关的信访工作,只在完善若干具体制度里讲到了一条:“要加强对信访动态的综合分析,做好信访件的交办、督办工作。要把人民群众来信来访中反映强烈的热点问题和带有普遍性的问题作为监督工作的重点,督促有关方面及时解决。要把处理人民来信来访与了解社会动态、完善预测防范机制、畅通与人民联系渠道结合起来,努力提高信访工作的水平。”这段话的背后,是一篇很大的文章。人大联系人民群众、国家机关联系人民群众,很重要的一个渠道就是信访。现在,信访量越来越大,怎样搞好信访工作?我们提出了“五句话二十个字”和“四个百分百”。“五句话二十个字”,就是:“分别受理、综合分析、统一交办、限期反馈、严格督办”。对这5句话,中央是充分肯定的。分别受理,就是对人民群众的来信来访,找到哪个部门,那个部门就要受理,不能推来推去。综合分析,就是要定期从来信来访中,综合分析反映的倾向性问题是什么。统一交办,就是由全国人大常委会办公厅信访局统一向有关方面交办。限期反馈,就是要求各有关方面按规定期限,向全国人大常委会反馈办理结果和办理情况。严格督办,就是要求对不能按期反馈办理结果和办理情况的,要进行督办。“四个百分之百”,一是百分之百的信访件要登记录入,二是百分之百的信访件要认真地看,三是百分之百的信访件要交下去办,四是百分之百信访件的办理结果和办理情况要反馈。 
  4.关于专门委员会的工作制度。 
  加强专门委员会的工作,是加强人大及其常委会工作的一项非常重要的措施。专门委员会的职责是6个字:审议、研究、拟订(有关议案)。具体怎么办,法律没有规定。80年代初期,彭真同志要求专门委员会的负责同志总结这方面的经验。《若干意见》根据20多年来法律的规定和工作的实践,对专门委员会的工作制度提出了原则要求,同时我们制定了一个充分发挥专门委员会作用若干意见的具体规定。应当说,这是20多年来对专门委员会工作制度所作的一次集中的规范,目的是充分发挥专门委员会的作用,包括它在立法、监督工作中怎么做,怎样处理议案和建议,以及加强它的自身建设等几个方面。 
  5.关于加强党对人大工作领导。 
  中央强调,要规范党委和人大、政府的关系,要加强党对人大工作的领导。怎么规范?怎么加强?《若干意见》的最后一条专门讲这个问题,归纳起来就是:一要有组织保障,二要有制度保证,三要有思想保证。思想保证,就是在人大工作的中共党员,都要牢固树立党的观念、政治观念、大局观念、群众观念,自觉地贯彻党的路线方针政策。组织保证,一是党组,二是党支部。要求全国人大常委会党组在党中央的领导下,保证在人大依法履行职责的过程当中贯彻落实党的路线方针政策。九届全国人大以前,常委会组成人员中的中共党员不成立党支部,从十届全国人大开始,全国人大常委会组成人员中的中共党员把党的临时组织关系转到了人大,组成了6个临时党支部,受全国人大常委会党组的领导,以便在一些重大问题上统一党内的认识。制度保证是什么呢?全国人大会议的召开,常委会会议的议程,政治方面的立法和重大的经济法律、法律中的重大分歧或者重大的不同意见,重要的监督工作、人事任免、决定重大事项,都要先报告党中央,党中央同意或者批准以后,才能进入法定程序。这些都是保证党的领导核心作用,巩固党的执政地位的一些非常重要的制度保证。 
  总之,《若干意见》是坚持党的领导、保证人民当家作主和贯彻依法治国基本方略的一个重要文件。贯彻落实这个文件,对于增强党的执政能力,保证人民当家作主,做好人大工作,有很重要的意义。 

 


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