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关于坚持和完善人民代表大会制度的几个问题

2018-03-09 祁门人大网 阅读


关于坚持和完善人民代表大会制度的几个问题


——十届全国人大常委会法制讲座第十讲

全国人大法律委员会委员 张春生


        2004年是我国的人民代表大会制度正式建立五十周年。总结五十年来我们坚持和完善人民代表大会制度所取得的伟大成就、所积累的丰富经验,继续坚持和完善国家这一根本政治制度,对于新世纪新阶段进一步发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明,努力推进依法治国、建设社会主义法治国家进程,具有重大而深远的意义。 
    下面,我根据自己的体会,仅从基本制度方面,汇报一下对有关人民代表大会制度几个问题的认识。 
 
    一、关于人民代表大会制度的概念和内涵 
    按照马克思主义的方法论,研究问题应从实际出发,而不能从概念和定义出发。讲到人民代表大会制度,我们所以要从基本概念说起,主要是由于在现实生活中,对这一制度还存在着某些不准确的认识和理解。无论在国家机关内部,还是在社会团体、企业事业组织中,有一些同志把人民代表大会制度仅仅理解为各级人大及其常委会自身的各种制度。这种认识和理解没有充分反映人民代表大会制度的丰富内涵,降低了它在国家生活中的地位和作用。只有全面、准确地认识和理解这一制度,才能更好地实行和坚持这一制度。 
    我们的国家是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这种国家性质决定,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。为此,宪法庄严地规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。近13亿人民行使国家权力,总要有相应的途径和可以操作的形式。人民代表大会制度就是根据宪法规定的民主集中制原则,通过民主选举,产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,再以人民代表大会为基础,组成整个国家机构,实现人民当家作主、行使国家权力的政权组织形式。 
    按照我国宪法的规定,人民代表大会制度的内容主要有以下几个方面,或者说是几个层次: 
    (一)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。选举的实质,就是广大人民把本来属于自己的管理国家的权力,委托给自己选出的代表,由这些代表组成国家权力机关,代表人民行使国家权力。在全体人民不可能直接行使国家权力的条件下,只有这种民主选举的人民代表大会,才能使人民行使国家权力的原则化为现实。因此,选举是民主的基础,也是人民代表大会制度的基础。人民选举产生的人民代表大会要按照人民的愿望和利益行使权力,对人民负责,受人民监督。选民和选举单位有权依照法定程序,罢免和撤换选出的代表。这一层,说的是人民代表大会和人民的关系。 
    (二)国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。作为权力机关的人民代表大会,掌握并行使着国家权力。为了防止权力过分集中,人民代表大会通过选举(或任命)和立法,把一部分权力授予其他国家机关行使,包括选举政府行使行政权,选举法院行使审判权,选举检察院行使检察权。“一府两院”要对人大负责,受人大监督,不能违反人大的立法和决定进行工作。由此可见,这已不是巴黎公社式的“议行合一”,而是人民代表大会制度下的“议行分开”。这一层,说的是人民代表大会和政府、法院、检察院的关系。 
    (三)由于人民代表大会决定的事情都是关系全局和人民根本利益的问题,人民代表大会及其常委会实行合议制,集体行使职权,集体决定问题。宪法和组织法对各级人大的职权作了规定。全国范围内的重大问题由全国人大集体讨论决定。地方上的重大问题由地方人大集体讨论决定。人民代表大会的任何一位组成人员,在决定问题上都只有一票,个人或者少数人不能决定重大问题。人民代表大会内部的各种会议规则和议事程序,都是这一原则的体现。这一层,说的是人民代表大会内部集体和个人的关系。 
    (四)中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。也就是说,在保证国家统一的前提下,实行中央与地方适当分权,发挥两个积极性。由于各种国家机构性质不同,处理相互关系的具体原则和方式也有差别。由于各级人大都对选举它的选民或者选举单位负责,所以全国人大与地方人大不是领导关系,而是法律监督关系和工作指导关系。国务院即中央人民政府,作为最高行政机关,对地方各级人民政府是领导关系。最高人民法院对地方各级人民法院是审判监督关系。最高人民检察院对地方各级人民检察院是领导关系。我国疆域辽阔,各地经济、文化、社会发展很不平衡,建国五十多年的经验证明,发挥中央和地方两个积极性,比只有一个积极性要好。这一层,讲的是中央和地方的关系。 
    (五)我国除汉族外,还有55个少数民族,56个民族共同组成中华民族大家庭。由于历史的原因,少数民族呈现大散居、小聚居的状态。国家对聚居的少数民族,实行地方民族区域自治,全国共成立了五个自治区、三十个自治州和一百一十多个自治县,各自治地方都是中华人民共和国不可分割的组成部分。自治地方的自治机关(包括人大和政府)除享有宪法规定的一般地方国家机关的权力外,还享有自治权,包括根据当地民族特点,通过制定自治条例和单行条例,适当变通执行法律、行政法规的权力。这一层,讲的是国家同民族自治地方的关系。 
    以上五个方面、或五个层次,是紧密结合的整体,构成了我国人民代表大会制度的主要内容。由此可见,人民代表大会制度作为国家的根本政治制度,是指我们国家整个政权组织形式,不仅包括人民代表大会自身的组织和职权,还包括权力机关与人民的关系,权力机关与行政机关、审判机关和检察机关的关系,以及中央和地方的关系。由于这种政权组织形式是以人民代表大会为中心的,这种制度便以人民代表大会制度命名。这种政权组织形式,是建立在“一切权力属于人民”的原则基础上的。 
   把人民代表大会制度称为国家的根本政治制度,主要基于两点理由: 
   一是,人民代表大会制度是我国人民当家作主、行使国家权力的根本途径和方式。我国人民当家作主的途径是多方面的,如实行基层群众自治,由群众直接行使民主权利;依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业等,这些都是实现人民某一方面的权利,也都是人民当家作主的体现。但对广大人民来说,最根本、最重要的还是掌握国家权力,这才是最大的民主。人民掌握了国家权力,其他权利才会得到保障。正是人民代表大会制度,体现着社会主义制度的本质,提供了一个人民掌握国家权力的途径和方式。 
    二是,人民代表大会制度决定国家的其他各种具体制度和社会生活的各个方面。国家的具体制度是多方面的,如立法制度、行政制度、司法制度、军事制度、外交制度等。这些制度都是受人民代表大会制度的决定和制约的,而不是人民代表大会制度依赖于这些制度。人民代表大会通过立法决定这些具体制度的内容和范围,并保证和控制这些制度的正常运作。 
 
    二、关于实行人民代表大会制度的客观必然性和它的优势所在 
    唯物史观告诉我们,研究任何问题,都要把它放到当时的历史环境中去考察。政治制度也是一样。脱离具体国情,抽象地讨论和比较各种政治制度的优劣,是没有意义的。人民代表大会制度作为我国人民所选择的一种国家根本制度,是一种历史的选择,有着它的客观必然性。 
    (一)人民代表大会制度的建立是近代中国历史发展的必然结果 
    政权作为上层建筑,归根到底,是由经济基础决定并为经济基础服务的。历史上,资产阶级从封建王朝手中取得政权以后,创立了一个适应资产阶级统治和资本主义私有制经济发展要求的政治体制。这个体制的主要特征是:资本主义的议会民主制,议会、政府、法院三权分立的权力制衡机制,以及多党竞争的政党制度。这种体制,以代表全民的面目出现,实际上却是操纵在资产阶级大财团及其代理人手中的,如同他们的公司股权掌握在他们和他们的经理人员手中一样。研究老牌资本主义国家的近代历史,应当说,三权分立的政治体制对维护资本主义的总体稳定和经济发展,起了有效作用。十九世纪中叶,马克思说过,资产阶级占得统治地位还不到一百年,而它所造成的生产力却比先前一切世代总共造成的生产力还要宏伟得多。(马克思、恩格斯《共产党宣言》)列宁也说过,“民主共和制是资本主义所能采取的最好的政治外壳,所以资本一掌握……这个最好的外壳,就能十分巩固、十分可靠地确立自己的权力,以致在资产阶级民主共和国中,无论人员、无论结构、无论政党的任何更换,都不会使这个政权动摇。”(列宁《国家与革命》)二百多年来的历史证明,三权分立的政治体制,确实不失为资产阶级专政的合理外壳。 
    近代中国的历史条件完全不同于西方。资产阶级民主主义,资产阶级共和国的方案(包括它的国体和政体)在中国没有生存的条件。鸦片战争以后,中华民族的危机空前深重,封建专制到了穷途末路。先进的中国人曾向西方寻求真理,企图按照西方资本主义国家的模型来改变中国的国家制度和社会制度。先是维新派力主推行“君主立宪制”,接着是孙中山领导辛亥革命建立的资产阶级共和制,结果是,前者根本没有实行起来,后者根本没有站住脚。至于北洋军阀政府建立的伪宪制,国民党反动派建立的伪“国民政府”和“国民大会”,都不过是他们专制统治的装饰物。研究和比较1908年清廷颁布的“钦定宪法大纲”,1913年袁世凯的“天坛宪草”及其后的“新约法”,1947年国民党颁布的“中华民国宪法”,可以清楚地看出一个脉络,那就是,这些所谓“宪制”的出台,都是反动统治行将崩溃时,用以挽救自己、欺骗人民的把戏,因而理所当然地受到了人民的唾弃和反对。历史的结论是,中国资产阶级没有能力领导中国人民战胜外国帝国主义和本国反动派的联合力量,资产阶级共和国的建国方案只是一种幻想。 
    以马克思列宁主义武装起来的中国共产党人,从成立之日起,就以实现人民当家作主为己任,并为此进行了长期的实践和探索。第一次国内革命战争时期建立的“农民协会”、“工人罢工委员会”,第二次国内革命战争时期在革命根据地实行的工农兵代表大会制度,抗日战争时期在根据地实行的抗日民主政权和与之相适应的参议会制度,解放战争时期在解放区实行的人民代表会议制度,都是适应革命形势的人民民主政权的具体形式。“解放区的天是明朗的天。”革命根据地和解放区的政权保证了工农大众当家作主,凝聚了广大人民的意志和力量,赢得了新民主主义革命的成功,也为建国以后人民当家作主的国体和政体积累了经验。毛泽东同志1940年在《新民主主义论》中提出了“中国现在可以实行人民代表大会制度”的政权组织形式的构想。1949年9月全国政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定,新中国的政权制度是人民代表大会制度。1954年,我国第一部宪法正式确立了这一制度。这个历史过程说明,我国的人民代表大会制度是中国共产党领导人民群众,在长期革命实践中不断探索而逐步建立起来的,是革命根据地政权的延续和提升,是历史的必然选择。 
    (二)人民代表大会制度反映了我国的政权性质,最适合于人民当家作主、管理国家 
    我国的全国人大和地方各级人大,是最适合于人民当家作主、管理国家的组织形式。这是因为,人民代表大会“能够便利人民行使自己的权力,能够便利人民经常经过这样的政治组织参加国家的管理,从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性”(刘少奇《关于中华人民共和国宪法草案的说明》)。各级人大是在民主选举的基础上产生的。选举制度实行普遍性原则,享有选举权和被选举权的公民占了18岁以上公民的百分之九十九以上。人民选出的各级人大代表具有广泛的群众基础,包括了各地区、各民族、各阶层、各方面的人士。人大代表(其中多数是兼职代表)来自人民,反映人民的意见和要求,代表人民决定国家的和地方的大事。我国的人民代表大会及其常委会审议、决定问题的一个特点是,除了在充分讨论的基础上进行表决以外,代表之间和委员之间经常有沟通和协商。这是由于人民内部的具体利益虽有差别,但根本利益是一致的,通过交流和协商,既能够把不同地区、民族、阶层的共同意愿集中起来,又能够反映和协调各方面的特殊利益,达到统筹兼顾,把广大人民的意志和力量凝聚起来。江泽民同志指出:“人民通过选举、投票行使权利与人民内部在选举投票之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”“两种形式比一种形式好,更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”一些西方人士不理解我们的大多数法律和决定能够高票通过,就是因为他们不懂得社会主义民主的这一本质特征。 
    资本主义标榜“民主”,但在“代表人民”这个根本问题上却暴露了它的虚伪性和局限性。这集中体现在两个问题上:一是选举受金钱支配。美国历届国会议员的选举,拉选票的经费总额都在数亿美元,而且逐届增多。2000年美国大选期间,我们全国人大选举工作考察团访美,宾夕法尼亚州一位参议员告诉我们,他上届竞选经费为100多万美元,当年竞选,须花经费400万美元以上。这样选出的议员,只能是资产阶级利益集团的代理人。金钱操纵的选举,使得选民参选率不高。据对宾夕法尼亚、佐治亚、加利福尼亚三州的调查了解,加州选民参选率为33%,其他两州都不到30%。二是议会受多数党控制。西方议会虽然也有党派之间、两院之间某些让步、协商,但在多数情况下是不同党派和利益集团之间利用辩论、修正案和表决机器进行利益争夺。英美国会在审议法案过程中,都发生过一些议员以冗长的演说来阻挠法案通过的情形。1961年,十几个美国南部参议员合作演说长达3个月,以阻挠法案的通过。尽管美国后来对冗长演说有所限制,但它仍然是参议院少数派阻挠于己不利法案通过的手段。西方议会极少有我们人代会内部从大局出发的民主协商,多数党在表决中只要多得一票,就可以实现它所代表的利益集团的利益和要求,否决其它党派和群体的利益和要求。1993年,美国联邦参议院表决克林顿政府“增税节支预算案”,出现了50票对50票的局面,参议院议长、民主党人的副总统戈尔投了决定性的一票,法案即获得通过。这类表决,实质还是多数党的专权。他们的那种制度和我们的制度相比较,哪一种制度能够真正代表大多数人的利益,应当是很清楚的。 
    (三)人民代表大会制度适合社会主义初级阶段国家发展的要求 
    我们国家将长期处于社会主义初级阶段,在国际上属于“后发国家”。国家的根本任务是发展,是摆脱落后,使综合国力尽快增长,让人民生活不断得到改善。面对国内发展的艰巨任务和西方敌对势力对我实施“西化”、“分化”的图谋,客观形势要求于国家政权的,只能是民主集中制的人民代表大会制度。只有这种体制有利于国家的统一、稳定和发展。邓小平同志1987年在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说:“西方的民主就是三权分立,多党竞选,等等。我们并不反对西方国家这样搞,但是我们中国大陆不搞多党竞选,不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。”同年,他在一次外事活动中又说:“我们的制度是人民代表大会制度,共产党领导下的人民民主制度,不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一作出决议就立即执行,不受牵扯。”邓小平同志的论述,透彻地讲明了我们选择人民代表大会制度的重要原因,那就是,只有这种制度才能保证国家机器的有效运转,推进国家改革和建设的发展。人民代表大会制度作为制度设计的基本精神是,在人民民主的基础上,可以而且必须由人民代表大会统一行使国家权力;在这个前提下,对国家的行政权、审判权、检察权等,又进行明确的划分,使权力机关和行政、审判、检察等国家机关在各自的职权范围内和谐一致地工作。它既不是三权分立,也不是“议行合一”。国家机关的这种合理分工,既可以避免权力过分集中,又可以使各项工作有效进行,避免权力过于分散、互相消耗、牵制而导致低效率。上个世纪八十年代以来,我国以年均增长94%的速度,于1995年提前实现了到公元2000年国民生产总值比1980年翻两番的目标,是最有说服力的一个证明。 
    西方国家三权分立的体制,有其权力制衡、维持稳定的作用,但内部争斗,造成的麻烦也多。议会对政府的牵制过大,政府要用很大精力应对议会,我们不能照搬三权分立,搞成“扯皮体制”。但这不等于说,对分权和权力制约的理论不能研究借鉴。事实上,人民代表大会制度中人大常委会委员与政府领导成员之间不能兼职以及有关监督制度的规定,就是研究和借鉴的体现。 
    这里,还要说一下“一院制”的问题。在1982年制定现行宪法乃至以后几次修宪工作中,都有人提出过实行“两院制”的主张而没有被采纳。议会采用一院制还是两院制,属于议会组织结构问题,一院制和两院制本身并没有阶级属性。一院制就是由一个单一的议会机构统一行使议会职权。两院制就是议会由两个独立并行的机构(称参议院和众议院或上院和下院)组成,分别行使议会职权。据统计,世界上实行一院制的有110多个国家,是多数。实行两院制的有70多个国家,是少数,主要是一些联邦制国家和西方发达国家。采用一院制还是两院制,主要是由一个国家的历史传统、民族特点、政治力量对比等原因决定的。两院制议会除按选区选出众议院(或者下院)外,产生第二院的基本宗旨在于实行代议机构自身的权力制衡。英国上院除行使司法权外,历史上主要着眼于维护贵族的利益,现在则主要着眼于平衡下院政党之间的利益(据统计,自1997年5月到1998年底,工党政府的提案被上院否决达37次,高于保守党执政时期)。美国由于各州大小不同,按选区选举的众议员人数各州差别较大,由每州选出两名参议员组成参议院,其出发点在于平衡各州之间的利益。前苏联除由普选产生联盟院外,又由各加盟共和国和自治共和国选举代表组成民族院,其出发点在于平衡复杂的民族关系。我国实行共产党领导下的多党合作、政治协商和民族区域自治制度,没有党派利益和突出的民族利益、地方利益之争,因而不存在设立两院制的基础和条件。采用人民代表大会一院制,更适合我国国情。 
 
    三、对坚持和完善人民代表大会制度的几点认识 
    (一)发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,最重要的是坚持和完善人民代表大会制度,这对于经济发展、社会进步和国家长治久安关系极大。 
    马克思列宁主义认为,民主首先是一种国家形式,一种国家形态。民主作为一种国家制度,既包括国家性质方面的制度,也包括政权组织形式方面的制度,两者是内容和形式相辅相成的关系。中华人民共和国一成立,就确立了人民民主专政的国家制度,人民群众成了国家的主人,它标志着我国从实质上实现了人民当家作主,这是具有决定意义的伟大变革。但是,只有这一方面还不够,还应当建立健全相应的政权组织形式,使广大人民通过人民代表大会制度行使当家作主、管理国家的权力。在相当一段时间里,我们对这个问题缺乏足够的认识,认为夺取了政权、建立了人民共和国就实现了人民当家作主。虽然一九五四年宪法写上了“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,但在实际工作中,未能一以贯之地发挥人民代表大会制度的作用,甚至一度将它搁置不用。五十年的历史告诉我们,凡重视人民代表大会制度作用的时候,社会民主生活就比较健全,决策就比较符合实际,国家政治生活就比较和谐稳定,社会主义事业的发展就比较顺利。反之,人民代表大会制度一旦遭到破坏,国家政治、经济和社会生活就会发生混乱,人民群众就会陷入灾难。 
    从新中国成立到1957年前,党和国家重视民主法制建设,人民代表大会在国家生活中发挥了较大作用,因而保障了经济发展和社会进步,第一个五年计划提前完成,政通人和,社会稳定,各项事业进展顺利。这是新中国最好的历史时期之一。但是,1957年以后,没有始终如一地坚持民主法制思想,一些应当提交人民代表大会讨论决定并依法办理的重大事项,没有按照法定程序去做,打乱了国家的正常秩序。比如,1958年2月,一届全国人大五次会议批准的国民经济计划报告中,作为一个重要的经济指标,确定1958年钢产量为624.8万吨,比1957年钢产量535万吨增长17%。应当说,这是一个比较实事求是的指标。但在同年6月,没有经过全国人大再讨论,即决定1958年钢产量的指标为1070万吨,要比一九五七年“翻一番”。由此发起了大炼钢铁的群众运动,使国民经济的发展比例严重失衡。又如,依照一九五四年宪法的规定,乡、镇一级政权是人民代表大会和乡、镇人民委员会(即人民政府),同样,未经修改宪法,也未经全国人大讨论,只是党内作了一个决定,就用政社合一的人民公社更换了宪法规定的乡镇政权。大跃进的发动和人民公社化运动的开展,是导致三年困难的重要原因。至于在“文化大革命”中,停止全国人大及其常委会的工作,以“革命委员会”更换宪法规定的地方各级人大和人民政府,打倒一切,全面内战,则更使民主法制荡然无存,国家和人民遭历劫难,教训是极其深刻的。 
    党的十一届三中全会总结了历史经验,特别是“文化大革命”的沉痛教训,在做出把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来这一重大决策的同时,确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制,使民主制度化、法律化的战略方针。由此开辟了我们国家充满生机和希望的历史新时期,人民代表大会制度和人大工作也进入了一个新阶段。我们党高度重视发挥人民代表大会制度的作用和社会主义民主法律化、制度化建设。江泽民同志代表党中央提出的依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略,从战略高度指导和推动了人民代表大会制度建设和人大工作。全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会在党的领导下,认真履行宪法和法律赋予的职责,各方面工作都取得了重大进展。除国内外有目共睹的立法成就外,各级人大及其常委会依法审议决定了全国和地方的一些重大问题,包括国民经济和社会发展中长期规划、年度计划和预决算,还包括三峡工程的兴建。各级人大及其常委会还依法选举和任命了国家机关组成人员。监督工作也取得了长足进展并逐步增强实效。五十年的历程证明,只要认真坚持和完善人民代表大会制度,就能切实保障人民当家作主权力的实现,保证国家机器正常、有效地运作,维护国家统一、民族团结和社会政治稳定,卓有成效地组织全体人民投入社会主义现代化建设事业,稳步地实现我们的宏伟目标。 
    (二)加强和改善党的领导,是发挥人民代表大会制度作用的根本保证。 
    五十年的历史证明,坚持和完善人民代表大会制度的过程,是同坚持和改善党的领导的过程紧密联系在一起的。 
    中国共产党是中国工人阶级的先锋队,也是中华民族的先锋队。党的领导地位是由党的先进性和党与人民群众的密切联系决定的,是在长期的革命和建设实践中形成的。1979年初,邓小平同志曾说:“在中国,在五四运动以来的六十年中,除了中国共产党,根本不存在另外一个象列宁所说的联系广大劳动群众的党。没有中国共产党,就没有新中国。”我国过去是一个半封建、半殖民地大国,近代历史表明,任何其他政党和政治势力,都没有能力真正实现国家的统一,他们设计的任何政治制度和法律制度都没有在全国范围真正实行过。是中国共产党领导全国各族人民经过艰苦卓绝的斗争,建立了人民民主专政政权,创立了人民代表大会制度并使之不断完善,从而在全国范围内和全体规模上真正实现了人民民主。 
    当前,我们这样一个56个民族、近13亿人口的大国,面对改革和现代化建设这样一个伟大、艰巨的系统工程。人民利益的广泛性和实现人民利益的复杂性、艰巨性,必然要求有一个代表最广大人民根本利益的坚强政治核心,领导人民掌握好国家权力,处理好各种社会矛盾,建设好自己的国家。西方三权分立制度是同资产阶级多党制联系在一起的。各政党通过竞争角逐,取得议会的多数或者国家元首、政府首脑的职位,达到掌握国家权力的目的。我国决不能实行西方国家的多党制。那样做势必会取消共产党对国家生活的统一领导,导致政治纷争不已,国家权力失控,甚至国家的分裂和动荡,危害国家和人民的根本利益。我国实行的是共产党领导的多党合作制,中国共产党居于领导地位,是执政党,各民主党派是参政党,这是适合我国国情的政党制度。 
    在处理党和政权的关系上,我们党领导全国人民经历了一个长期探索的过程。在革命战争时期,由于全国政权掌握在反动统治阶级手里,加上为了适应变化着的革命斗争形势,党的领导更多地是通过政策和直接领导的形式实现的。在党领导人民建立了全国性政权以后,党的领导方式应当转变为领导人民掌握政权,既要依靠党的形式,又要依靠政权形式;既要依靠政策,又要依靠法律。上个世纪五十年代,我们党是注意了这个问题的。除立法外,国家的一些重大问题,包括根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划、1956年到1967年全国农业发展纲要(修正草案)、关于改进工业管理体制、商业管理体制、财政管理体制、税收管理体制等决定,都依法定程序提交全国人大或其常委会讨论通过,然后去执行。1957年以后,由于“左”的思想影响,加上权力过度集中的体制,党的组织往往包办政权事务,没有很好发挥政权机关的作用。 
    国家进入改革和建设的新时期以来,我们党根据马克思列宁主义国家学说,总结历史经验,在坚持党的领导的同时,提出并实践了改善党的领导、改革和完善党的领导方式和执政方式的重要思想。党的十六大报告指出:党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。在实际工作中,凡是关系改革、发展和稳定的国家重大问题,都是先由党中央作出决策,然后提交全国人大或其常委会依法审议通过,形成法律或者决定。这种通过不是简单地走形式,而是把党的主张经过法定程序,转化为国家意志的严肃、周密的过程。这个转化意义深远。经过这样一个转化过程,一是更好地集中了人民的意志,代表人民的利益,使决策更加完善周到,避免出现重大失误。二是体现着党领导人民通过民主程序履行当家作主的权力,发挥广大人民的主人翁精神,使党的主张转化为广大人民的自觉行动。三是以法律形式来规范各级国家机关和全体人民的行为准则,可以更好地保证党的路线方针的贯彻落实。这是党领导方式和执政方式的重大转变。它把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来,使党真正起到总揽全局、协调各方的领导核心作用,是我们国家推进现代化建设,经得起各种风险的重要保证。 
    (三)从广大人民群众的根本利益出发,加强社会主义民主和法制建设,是人民代表大会的根本任务。 
    坚持和完善人民代表大会制度,核心是保证人民当家作主,真正享有各项公民权利,享有管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的权利。人民通过民主选举产生人民代表大会,集中行使国家权力,再由人大产生国家行政、审判、检察机关,分别行使行政权、审判权和检察权,行政机关、审判机关、检察机关都对人大负责,受人大监督。人民代表大会制度的运作过程,就是人民行使国家权力的民主集中过程。人大享有的立法权、重大问题决定权、选举任免权和监督权,都是人民行使国家权力的体现。其中,立法和监督是具有经常性和全局意义的两项权力。 
    立法,是国家权力机关根据广大人民的意愿进行的创制活动,是人民通过国家权力机关给自己立规矩。二十多年来,全国人大和有关地方人大一直把立法工作作为首要任务,取得了重大、辉煌的成就。现行宪法根据国情,确定了统一的、分层级的立法体制,既发挥了中央与地方两个方面的主动性和积极性,适应了行政管理和地方管理的实际需要,又保证了国家法制的统一。立法法对全国人大与国务院、中央与地方立法权限的划分、基本的立法程序、法的适用规则和立法监督工作,作了统一规范。立法法的制定与实施,标志着中国特色的社会主义立法体制已经建立起来。这是人民代表大会制度中比较完整、成熟的具体制度之一。二十多年来,除现行宪法和四个宪法修正案外,全国人大及其常委会已经制定出包括宪法和宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个门类的200多件现行有效的法律,国务院制定了600多件现行有效的行政法规,地方人大及其常委会制定了7500多件现行有效的地方性法规,民族自治地方制定了600多件自治条例和单行条例,初步形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,使国家生活、社会生活实现了有法可依,有力地推动和保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。党的十五大提出,到2010年形成中国特色社会主义法律体系。党的十六大重申了这一立法目标。实现这一目标,是全面建设小康社会的客观要求,也将为依法治国、建设社会主义法治国家奠定更加坚实的基础。我们应该在现有工作的基础上,总结经验,根据完善社会主义经济体制、促进社会全面进步、加强社会主义民主政治建设的需要,抓紧制定对形成中国特色社会主义法律体系一些基本的、急需的、成熟的法律。 
    人大的监督,从实质上说,是人民群众对属于自己的、经人民代表大会授予行政、审判和检察机关的权力,有控制其运转的权力和能力。人大的监督,包括监督宪法、法律的实施和监督行政机关、审判机关和检察机关的工作。 
    人大听取政府、法院、检察院的工作报告,是监督工作基本的、主要的形式,现在,除一年一度的人大会议听取这些机关的全面工作报告外,人大常委会还根据情况,听取某一方面的报告、部门的报告和专题报告,并已形成制度。对计划、预算执行情况的监督,有了进一步改进和加强。执法检查监督实现了规范化和经常化,推动了法律、法规的实施。同时,应当看到,监督问题是社会主义民主进程中的重大课题,也是国际共运遗留下来的没有完全解决好的问题。宪法对国家机构的设置和各个国家机关的职责、权限及其相互关系,规定是明确的。行政机关、审判机关、检察机关,都由人大产生并对它负责,受它监督,但人大及其常委会不能代替和干预他们各自职责范围内的工作。彭真同志说,人大及其常委会要认真履行宪法赋予的职责,一不失职、二不越权。对违反法律的事情,人大要管,不管就是失职。对政府的日常工作,人大不要干预,不要越俎代庖。这是重要的指导意见。人民群众对加强人大监督寄予很大希望。但是,要把宪法的规定完全落到实处,仍有较大差距,需要有一个逐步完善过程。人民群众如何监督人大及其常委会;人大及其常委会如何监督行政机关、审判机关、检察机关的工作,既要真正起到监督作用,又不过分牵制、干预行政机关、审判机关、检察机关的有效运作,怎样从具体制度上进一步解决这些问题,由于经验积累不足,现在看得还不是很清楚,需要在党的领导下,以宪法为依据,在政治体制改革中积极探索,逐步加以解决。 
    人大是人民选出的国家权力机关,要对人民负责,受人民监督。因此,密切人大同人民的联系,倾听人民的呼声,反映人民的意见,代表人民的利益,是人民代表大会制度的内在要求。吴邦国同志在十届全国人大常委会第一次会议上说,人大最大的优势是同人民群众保持密切联系,人大最大的危险是脱离人民群众。这些话含义很深刻。二十多年来,这方面做了许多工作,如对人大会议的报道,公布法律草案向全民征求意见,认真处理信访工作中提出的问题,收到的效果都是好的。但是,密切联系群众涉及方面很多,还有许多工作要做。如代表法规定:“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取反映他们的意见和要求,努力为人民服务。”实际情况是,人大代表,尤其是间接选举产生的人大代表,包括全国人大代表,同原选举单位的联系还不够,同人民群众的联系(除一些基层选出的代表外)则更显不够。这些都需要积极探索,总结经验,使联系群众方式和渠道更加多样化,并建立相应的制度。 
    加强社会主义民主和法制建设,是各级人大及其常委会的历史使命,是党和人民对人大工作的殷切希望。由于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,受这个基本国情和各种条件的制约,建立比较完备的社会主义民主法制并使之成为人们的自觉行为,是一件很不容易的事情,要走的路还很长,面临的困难还很多,需要付出长期的努力。半个世纪的经验,特别是近二十五年的经验证明,做好新时期的人大工作,关键是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。在人大工作的同志要牢固树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念。各项工作都要有利于加强和改善党的领导,有利于发挥社会主义制度的优越性,有利于充分调动人民群众的积极性,有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定,有利于经济发展和社会全面进步。循着这样的指导思想和工作思路开展工作,人大工作才能准确定位和找准方向,才能在新时期不断开辟工作的新局面。 
    由于政治水平和理论水平所限,以上汇报不当之处在所难免,恳请领导和同志们指正。  
    2004年8月28日 
    中国人大网 2005年5月18日


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