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关于个案监督若干问题的思考

2018-03-09 祁门人大网 阅读

关于个案监督若干问题的思考

 
    
     地方各级人大及其常委会依照宪法和法律的规定就司法机关办理的具体案件是否符合法律、法规的要求进行监督,用流行的术语就叫做“个案监督”。虽然,我国宪法对各级人大及其常委会的监督权做出了明确规定,但对人大及其常委会如何行使这种法定权力却无具体细致的说明。“个案监督”在此种背景下由幕后走上前台,注定了其是非功过必然难以评说。且很多问题尚未在理论上和实践中得到解决,阻滞了个案监督的法制化进程,影响了个案监督的进一步开展。因此,深入探讨这些问题,无疑具有重要意义。于目前众说纷纭之际,笔者也想抒一己见,以求教于大方。
      一、开展个案监督的有何法律依据?
     人大及其常委会进行个案监督,其宪法和法律依据表现在:宪法第三条第三款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”宪法第四十一条规定:公民“对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条列举了县级以上地方各级人大常委会的职权,其中之一便是“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”此外〈安徽省各级人民代表大会常务委员会监督司法机关具体案件的若干规定〉则是我省各级地方人大开展个案监督更直接的法律依据。
      二、个案监督是否会妨碍司法独立?
     我国的司法独立是相对的司法独立,与西方国家的司法独立有着根本的区别。我国的根本政治制度则是人民代表大会制度。人民代表大会是国家的权力机关,它处于国家机构的中心地位,行使统一的国家权力。国家行政、审判、检察机关都由它产生,对它负责并受它监督。可见,司法机关处于派生的地位,不仅不能与国家权力机关抗衡,反而要受到权力机关的监督制约,是一种相对独立的司法权。宪法第一百二十六条、第一百三十一条的规定,也充分证明了这一点。 人大监督权和司法权都是由宪法规定的。人大监督权的行使不能代替司法权的行使,但司法权的行使必须置于人大监督权之下。法律规定,司法机关依法独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这一原则的前提是“依法”独立行使,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,并非不受权力机关的监督。当司法机关不依法独立行使职权,或出现受到行政机关、社会团体或个人干涉的情况后,人大就应及时监督、纠正。所以说,作为权力机关行使个案监督权,正是为了保证司法机关依法独立行使司法权。个案监督与司法机关独立行使职权是不矛盾的
      三、辩“个案监督难以有实效”
     不少人认为“个案监督难以有实效,不如不搞”。之所以有这种认识,大致说来其理由主要有三,笔者在此不妨逐一辩驳。
其一,认为人大不具备司法功能和专业优势,法律水平整体不如司法人员,所以“个案监督”是“外行监督内行”。笔者认为,人大“个案监督”程序的决策的做出,确实需要具备一定的法律知识和专业素质,但由于“个案监督”并不是人大直接操办案件,它最终是启动司法机关内部的监督程序,由司法机关自身对案件进行审查、纠正,因而这里没有涉及到人大行使司法功能或司法手段的问题,也就不需要监督主体的“办案”水平必须高于被监督者,这好比虽然裁判员、教练员的竞技水平不如运动员,但裁判员可以判罚违规的运动员、教练员可以指出运动员的错误一样。
其二,这种观点认为“个案监督”的案件往往有许多是重大案件,背景非常复杂,人大很难介入,即使介入也难以有实效。我们认为,正是在这种情况下更需要人大的介入,从实际情况来看,改革开放20余年来人大的地位与作用逐步加强也是不争的事实,人大的介入对司法机关排除干扰、依法办案是强有力的支持与保证。
其三,认为人大监督的形式,如转办、转办并要求报告处理结果,对司法机关没有多大约束力,难以收到实效,错判的可依然错判,无形之中反而又延长了审限,加重了受害者的痛苦。我们认为,人大监督是一种严肃的法律行为,司法机关应该从对法律负责、对人民负责的高度来认识,并应以严肃、慎重的态度积极接受人大的监督,而绝不能翻翻煎饼,走走形式,相反人大监督的权威性和严肃性会更不容个案监督走形式。

       四、个案监督范围如何界定?
    笔者认为,至少应从以下三个方面加以界定:
    第一,监督哪些机关办理的案件?个案即“司法机关具体案件”,在我国,将审判机关和检察机关列为司法机关已在法理之中,而是否将公安机关、国家安全机关、司法行政机关列为司法机关呢?这些机关在履行行政管理职责的同时,还必须承担法定的刑事侦查和监管职责。我国刑法第九十四条规定:“本法所称司法工作人员,是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员” ,因此,笔者认为,个案监督中的“司法机关”除包括审判机关和检察机关外,还应包括公安机关、国家安全机关和司法行政机关。遗憾的是〈安徽省各级人民代表大会常务委员会监督司法机关具体案件的若干规定〉中遗漏了“国家安全机关和司法行政机关”。
    第二,个案监督的必须是“违法案件”吗?一个案件是否违法,只有进入监督程序,经过法定的调查才能得出结论。因此对案件违法的确定应在监督之中或之后,而不是在监督之前;对案件违法的确定是监督的结果,而不是监督的前提。列入监督范围的案件只能是怀疑但未确定违法的案件,即“认为违法的案件”,因而个案监督只能是“疑案监督”。
第三,监督的案件以“重大”还是“典型”为标准?目前,多数人主张个案监督的面不宜过宽,应选择那些重大案件实施监督。笔者赞成有选择地进行个案监督,但不赞成以“重大”作为选择的标准。个案监督不是为监督而监督,而是为了督促司法机关公正司法;个案监督不仅应使司法机关纠正违法行为,更重要的是要产生震动,使司法机关举一反三,不在司法活动中重蹈覆辙。因此人大应当选择那些有代表性的案件实施监督,即以“典型”作为选择案件的标准。典型案件应有以下三点特征:一是能够充分暴露司法机关司法活动中普遍存在的问题;二是能够反映当前群众比较关心的问题;三是有助于人大实现当前的宏观监督任务。对于具备典型性特征的,即使是比较小的案件也可选择;对于不具备典型性特征的,即使是比较大的案件也可不予选择。
    五、个案监督行为何时启动?
    个案监督始于司法机关诉讼活动的哪个环节,即人大在案件运行过程的哪个时段介入?对此,目前有两种观点:一种观点认为,人大应在事后介入,即坚持事后监督的原则,主张个案监督只能在案件结案以后实施,不能在诉讼中实施。一种观点认为,人大可分别介入,即坚持事中监督与事后监督相结合的原则,主张人大对程序问题可在事中监督,对实体问题可在事后监督。笔者认为,这两种观点均不可取。违法必究是我国法制原则之一,对于办案中存在的违法等问题,司法机关可以自行发现并解决,其他有监督权的司法机关也可以监督其纠正,当事人还可以及时提出申诉,享有法定监督权的人大为何要等到案结以后才能监督?实事上,有些案件特别是刑事案件常常要经过侦查、起诉、审判、执行四个环节,每个阶段中发生违法行为,都待事后监督,岂不时过“案”迁?可见,第一种观点是保守的、僵化的观点,不利于人大作用的发挥。第二种观点看似合理,实则不符合实际。因为,将诉讼中的违法问题勉强地分为程序违法和实体违法是不科学的,相当多的违法问题既包括程序问题也包括实体问题,互为因果,人大在监督时很难将其人为地割裂开来。笔者主张,个案监督应当始于诉讼的适当阶段,即坚持“适时监督”原则。
    六、个案监督意见如何表述?
    从各地人大个案监督实践看,个案监督意见的表现形式各不相同,如:决定、监督意见书、审议意见、调查报告、会议纪要以及监督函等等,笔者认为,既然是对个案的“监督意见”,自然应该以“监督意见书”的形式为佳,〈安徽省各级人民代表大会常务委员会监督司法机关具体案件的若干规定〉已为“监督意见书”提供了特殊的法律地位。
不管形式是那种,其内容应当如何表述呢?也就是说人大的监督意见应当“过问”到何种程度呢?有人主张决定只能提出交办要求,并限期报告结果,不能对案件发表意见;有人则主张决定可以对案件表明观点,甚至提出纠正意见。笔者认为,如若一味地要求办理,等于重复监督的启动程序,没有实际意义。而这样的监督意见也使司法机关自我审查缺乏明确的指向,降低监督质量和效率,还容易引起互相扯皮,增加监督成本。因而监督意见应当对案件表明态度,对需要纠正的,应当提出纠正意见,还可以明确要求司法机关复查、复议或再审,以启动司法机关内部监督程序。
七、违法责任如何追究?
    个案监督在表面上针对的是案件,实际上针对的是司法人员,即所谓“以案为标,以人为本”。只监督案件,不监督人的个案监督是不完整的监督,是虚软的监督。因而,人大在个案监督中发现司法人员有违法行为,应当依法予以追究。目前,一些地方人大已将“纠正错案与追究责任相结合”作为个案监督的一项重要原则确定下来,有的地方人大还专门建立了错案责任追究制。
    一般地说,司法人员的违法行为包括两个方面:一是违法办案。表现为在诉讼中徇私舞弊,滥用职权,枉法裁判,刑讯体罚,造成冤案、错案,或给当事人造成重大损害。二是妨碍人大监督。表现为向人大提供虚假材料或虚报案情,拒不办理人大交办的案件或拖延办理,对人大要求纠正的错案拒不纠正,对人大有关人员或向人大申诉、控告的人员进行打击报复,等等。对于有上述违法行为的司法人员,人大常委会可撤销、免去其常委会任命的职务,可以责成有关司法机关给予行政处分;对于代表大会任命的,可以提出罢免案;对于构成犯罪的,可以交有关司法机关追究其刑事责任。


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