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人大监督何其难

2018-03-09 祁门人大网 阅读

人大监督何其难

郑卫华

    在我国监督体系中,人大监督是最高层次和最具权威性的监督,是代表国家和人民进行的监督,无论是法律地位、法律保障,还是产生的法律后果,都是其他监督所不能相提并论的。然而,目前我国人大监督能严重弱化,如何做好新形势下的人大监督工作,是摆在各级人大及其常委会面前的一项重大课题。

一、“人大监督难”的成因及剖析

    (一)思想认识误区多。

     1、人们对人大的地位、性质、作用认识不够深刻从外部看,相当一部分被监督者错误认为人大的监督是例行公事、走走程序、作作样子在思想上抵触监督,自觉主动接受人大监督的意识淡薄对其开展的监督活动不屑一顾甚至认为人大监督是挑刺、找麻烦,在行为上规避人大监督。从内部看,许多监督主体存在不良心态和情绪认为人大是“二线”,抱着站好最后一班岗的心态,笃信“多一事不如少一事”,求稳怕乱,一味应付;实施监督时缺乏勇气和胆量,放不开手脚,瞻前顾后,畏难情绪较重,不敢开展深层次问题的监督,往往讲优点成绩多,讲缺点不足少;依法监督的责任意识淡薄,忌讳“监督”二字,缺乏责任感、紧迫感和主动性,工作空位不到位,遇问题轻描淡写、避重就轻,不愿启动人大监督程序,放弃监督职责,听之任之。

     2、“监督与支持”关系混淆在人大监督工作中,一些同志提出“寓监督于支持之中”或者“寓支持于监督之中”,把“监督”与“支持”混淆、等同起来,这不仅在理论上是谬的,而且产生舆论误导,在实践中“支持配合方面考虑多,监督制约角度考虑少”,弱化了监督力度“寓监督于支持之中”是说在支持之中进行监督,是为支持而监督,把支持摆在中心地位,监督不过是支持的附属物而已我们知道,人大监督是全面监督,在不支持的时候也要监督即使是在支持的同时进行监督,也不是为支持而监督,而是为制约而监督。“寓支持于监督之中”是说在监督之中给予支持,或者说监督本身就是一种支持。这样说看起来是为了强调监督,似乎是为监督而支持,把监督摆在了中心地位但它实际上是说要监督就要支持,似乎不支持就不能监督。这同样是为了回避监督的独立性,是因为不敢大胆进行监督而硬把支持扯到一起来说,有点心虚的味道。实际上,这两种说法殊途同归,都造成了淡化、取消监督职权独立性的结果。

    3、人大监督工作存在的其他误区。 思想认识存在误区,如不加以澄清,很容易带来思想上的混乱。一是监督对象发生偏离。对事的监督多,而对人的监督力度缺乏这种“对事不对人”的监督方式存在严重的弊端,导致工作处于重重包围之下,而个人行为却游离于人大监督之外,存在治标不治本的问题。二是以事后监督为主,严重缺乏事前监督“凡事预则立,不预则废”,监督更是如此,事后监督的“杀鸡儆猴”成本高,且效果不明显,影响了监督工作的效率。三对“人大能否开展个案监督认识。关于个案监督工作,在监督法出台后,究竟继续与否,存在很大的争议,不少人认为个案监督因《监督法》没有明确规定,公权应尊循“法无规定不可为”原则,故应被“叫停”,受这种错误认识的影响,目前,各地个案监督基本处于无人监督的境地被监督者持此观点,其实是担心人大监督会影响其权力非法扩张和不当行使,怕权力受制约,是其不愿接受监督的“借口”和“托辞”;“人大人”如此认识是“渎职”,是不负责任的态度,是不敢监督、不愿监督的表现。

  (二)政治体制不协调。

1、关系没有理顺。按照我国的政治体制设计:党委处于领导核心地位,党委领导国家机关;人大是国家权力机关,属国家机关的最高层;“一府两院”由人大产生,受其监督,并对其负责;这个问题虽然从宪法的层面得到了解决,但人大的实际地位与宪法和法律的规定差距太大,党与人大、党与政府、人大与政府之间关系没有理顺。现实生活中常常是党委做出决定政府组织实施,或是党政联合发文对一些工作进行安排部署,或党委直接介入经济和社会生活,包揽政府事务等,对此,作为接受党委领导,监督“一府两院”工作的人大常委会容易陷入“两难”境地,如果监督马上就会触及是否坚持党的领导这一敏感领域,导致人大监督束手束脚。

2、用人机制不当。一是在现行的体制中政府一把手是地方同级党委的第一副书记,政府副职也有若干人是党委常委,人大的主要领导一般都不进同级党委,形成了人大常委会与政府实际排位的倒挂监督与被监督关系的错位如果要监督政府的工作,从现实的工作角度有些理不直、气不壮。二是在地方人事安排更多的是把人大作为民意机关而不是真正意义上的国家权力机关来定位,致使自觉不自觉地把人大干部配得年纪偏大一些,能力偏弱一些,机构编制紧一些,把因年龄而不能升迁的领导安排到人大任职,些人难免“人到码头车到站”的思想,使人大只能在有限的范围内发挥有限的作用。三是政府及其组成部门官员占据了人大代表中不少的席位,在某种程度上形成政府官员“既是运动员,也是裁判员”和“自己监督自己”的问题,也影响到地方人大依法对其实施监督。 

3、上下级人大之间体制设计不够顺畅。按照我国人大制度的体制设计,上下级人大之间是一种法律上的监督关系、工作上的联系和指导关系这种关系定位,使上级人大不能对下级人大过多地发号施令,并进行考核,使人大的工作处于相对超脱的位置,由于缺乏具体量化考核标准和硬性的考核和考评机制,无法调动起机关工作人员的积极性和创造性,导致工作好坏差别不大,干好干坏一个样,下级人大业务工作处于无人问津的境地。地方人大普遍存在的编制不一致、机构设置不规范、机构名称不统一,就是这种体制的直接结果。下级人大将问题反映到上级人大之后,上级人大处置起来也颇感为难。既不能行文出台统一的规定或措施,又不便将下级人大的问题过多地向上级党委反映;而上级人大直接要求下级党委解决下级人大的问题,也缺少法律依据,因而效果也十分有限。           

(三)监督工作不到位。

     1、监督重点不突出。不少地方人大缺少探索和创新的勇气,年年都是几项常规工作,分不清哪些工作是监督的重点和难点,缺少"重头戏",对群众反映强烈的社会热点、难点问题,不能及时纳入监督范围。一些地方人大在很大程度上避开了"一府两院"的重大行为,而更多着力于政府单项工作或下属部门的行政行为及"两院"的某些司法活动,形成了四面出击、力量分散的状态。

     2、监督手段不过硬。在现有的监督方式中,地方人大运用频率较高的是会议审议、执法检查、视察和调查、评议、受理人民群众的申诉控告和检举等柔性方式,而对于法律规定的如质询、特定问题调查、罢免和撤职等刚性监督手段,一些人大领导却嫌麻烦、怕添乱,很少运用,甚至束之高阁,弃之不用,刚性惩戒措施的缺乏使人大监督显得软弱无力

     3、监督效果不理想。地方人大常委会依法组织的执法检查、专题调查、视察等活动,“形式主义”突出,常常是开始轰轰烈烈,结果冷冷清清,在听取和审议政府有关工作报告时,也是一味重复政府报告中的数字、观点,很少提建设性的批评、建议,但能真正解决实际问题的并不多,将常委会会议变成了没有实际意义的表扬会和吹捧会。正如当今社会上群众戏说的“党委搭台,政府唱戏,人大鼓掌,政协看戏”

     4、监督热情不够高。监督主体顾虑重重,不少同志对待监督工作底气不足、热情不高是不容回避的现实怕讲外行话,担心不落实,开展监督工作往往信心不足,对人大监督能发挥多大作用,权力用到什么程度才合适感到困惑;畏首畏尾,放不开手脚,不能“敢于监督”,更不会“善于监督”,出现“党委不点头,不敢监督;政府不高兴,不能监督;问题难度大,不会监督”的现象

   (四)队伍结构不合理。

     1、成员素质不高在地方人大的选举中,往往只考虑政治素质、代表阶层和人口数,而忽视其参政议政能力,懂法律、精专业的人才较少,选出的代表素质参差不齐。直接选举的县、乡级人大代表中以农民为主体的占绝对多数,人大代表变成了“农民代表”,他们有的审议发言抓不住重点和关键有的干脆很少发言,只“看戏”不“演戏”;间接选举的省、市人大代表中,以领导为主体的代表占绝对多数,人大代表变成了“官员代表”,这部分代表均为组织推荐的,属于“听话代表”,审议发言只唱赞歌,或随声附和,不愿直面矛盾、挑刺揭短,保持一团和气,好话讲得多,真话、实话讲得少。

    2、专职程度偏低地方各级人大代表普遍为兼职,常委会组成人员兼职的也不少,由于他们都有自己的工作岗位,不能把主要时间、主要精力用于人大工作,很少有精力和时间关注宪法、法律的实施,履行职务力不从心“人事问题举举手,审议报告拍拍手,实质问题不插手”

    3、成员年龄老化。 不少是从领导岗位上退下来的老同志,资历深、经验多,领导、决策能力强,但毕竟受身体、精力和知识结构所限,知识更新慢,业务生疏,难以适应专业化较强的法制、城建、环保、财经等监督工作需要,在审议和讨论决定相关议题时,往往停留在表层上,难以深入到问题的深层领域,致使审议水平不高,影响了监督作用的发挥。从党政机关退到人大,被喻为是“最后一班岗”,有的认为是仕途的 “软着陆”,在行使监督权力时,存在“多种花少栽刺,留下人情好办事”的好人主义思想,“即使再优,还是退休”,造成工作动力不足

    4、机构设置不全人大实施监督必须有一支专业性较强的监督机构,如审计、税务、监察等监督机构和预算审核其他辅助调查机构,然而,这些机构都设置在政府序列,属权力的自我监督,“用自己刀削自己把”,使监督的公开、公正的真实性及监督力度受到制约和影响。人大实施监督人员少、力量弱,即便是履行程序性监督都捉襟见肘、疲于应付,其实质性的监督见效更可想而知;此外,由于缺乏相应的机构和专业人员,对很多问题难以进行实质性和经常性的深入跟踪和了解,这也影响了人大监督作用的发挥。

    5、干部交流不畅。纵观各地,在对人大机关工作人员的交流使用上,普遍存在着“交流慢、进得来、难出去”的现象,常常在一个岗位一干就是十几年不挪动,由于流转过慢,工作视野受到局限,工作成了程式化,缺乏挑战和机遇。这样的用人机制,不利于优秀人才脱颖而出,不利于调动人大干部的积极性,久而久之,一部分人才磨平了棱角,消退了锐气,失去了进取心,“不求过得硬,但求过得去”、“不求升迁,但求清闲”,致使人大工作没活力,创新没动力,死水一潭,缺乏生机。

    加强和改进人大监督工作的对策与建议

  (一)提高认识,打破惯性思维。

大力加强对人民代表大会制度和人大工作的宣传与研究,进一步提高全社会对人大性质、地位和作用的认识。 

首先,“一府两院”需要强化对人大监督的认识。不但要认识到人大的监督职能是我国政治制度的体现,是民主政治建设的必要构成,而且要认真学习《宪法》《监督法》等有关人大监督职权的法律制度,并且还要主动配合人大的监督工作,形成良性互动,真正作到“自觉接受人大监督”,并对正当的监督“心服口服”,使监督成为一种自然和习惯。

其次,人大要提高自身的认识。宪法和法律赋予其监督“一府两院”工作的权力,因此,地方人大常委会有必要、也有义务加强监督工作,“人大人”要解决更新观念的问题,调整“怕”的心态,纠正“懒”的作风,切不可“得过且过”,“失信”于民;要加强责任意识,如果不监督,就是失职、渎职,甚至是对人民群众和对社会的犯罪克服畏难情绪和不敢碰硬的思想

第三,消除各种思想认识上的误区。坚持从实际出发监督是否取得成效标准,敢于打破各种观念缚,坚持事前监督、事中监督和事后监督相结合适当地加大事前、事中监督工作的力度;坚持监督人和事监督事相结合做到以事论人,以人见事,对违法乱纪、贪赃枉法者应责成有关机关严惩不贷克服“人”“事”分离或“对事不对人”的监督观念

    第四,正确看待“个案监督”。监督法没有规定个案监督并不等于不能进行个案监督因宪法、组织法等法律对人大的监督职权、监督对象已有明确规定,不再需要监督法的单独授权,不能说是“法无规定”;法律赋予人大的是监督权,不只是“类案监督”权,即是监督权那就包括“类案监督权”和“个案监督权”;司法公正是一个个具体案件办理行为和处理结果的累积效应,体现在具体的个案之中,没有个案的公正,何来整个司法的公正?人大对司法工作进行监督,体现的实质是内容(核心内容是防止司法腐败,促进司法公正),而不是拘泥于某一种具体的监督方法,人大的监督方法要在监督工作的大胆实践中产生,并可以不断探索、尝试、创新,且人大监督重在启动纠错程序和错案责任追究,并不直接处理案件。从监督法的立法精神上看,监督法之所以没有将个案监督吸收进来,主要是考虑到各地对个案监督工作的认识还不统一,属于“各方面意见不完全一致”,因此,监督法只是“暂不作规定”,但这并代表“能进行个案监督”。目前只是不提倡大量使用,应“慎重使用”而已。

   (二)深化改革,理顺各种关系。

    一要改革和完善党对人大工作的领导从党委这个角度来说:一是党委要“放权”,各级党委要明确区分党的职能和国家职能的界限,杜绝以党代政,党政不分的现象,实现由直接执政向间接执政转变由包揽一切、高度集权向“总揽全局、协调各方”转变;二是委也要依法执政,党必须在宪法和法律的范围内活动,按照宪法和法律的规定进行执政,尊重人大的决定和决议,实现由主要依靠政策办事向主要依靠法律办事转变从人大这个角度来说,自觉接受党的领导,树立大局意识,自觉维护执政党的权威和统一领导;二要切实履行监督,认真贯彻依法治国基本方略,加强对权力运行的制约和监督;对具体监督工作没有必要时刻考虑党委的意见、意图、是否越权等,要认识到监督是法定权力与法定义务,切实履行监督指责才是对党的意志的最好贯彻

二要正确理解“监督支持的关系人大和“一府两院”个关系是决定与执行、监督与被监督、制约和被制约的关系,我们既不能把人大监督视为“挑毛病”,又不能把支持理解为不去监督或放松监督实际工作当中,地方人大与“一府两院”之间关键不是监督是否越位唱不唱“对台戏”的问题,而是监督不到位的问题。所以,人大监督不要过多的强调“支持”,不唱“对台戏”,监督其实就是对权利的约束,目的是防止权利滥用,主要“成份”是“制约”不是“支持”,面对“权利滥用”时就应该要唱“对台戏”;由于实际工作当中,人大“越权”的事例少之又少,所以也不必过份担心“是否越权”,重点是保证“不失职”,防止“不作为”。

    三要增进上下级人大之间关系法律将上下级人大之间的关系明确界定和归纳为监督、指导和联系三种。因而在处理这方面关系时,很大程度上是自愿、自发和松散的,缺乏应有的机制和常态化的具体运作举措,有时难免给工作带来一些不便。笔者认为,上下级人大之间在依法履职中应该顺应人民群众的呼声和时代的要求,积极探索实践,加强支持配合,密切联系交流,力求形成人大监督工作的整体合力从联系重在加强互动、指导重在开展交流、监督重在依法协调等三方面着力增进上下级人大关系

   (三)创新形式,增强监督实效

人大监督工作应当直面立法不足,发挥主观能动性,找准人大工作与经济工作的结合点,努力做到“敢监督、会监督、能监督”

一要重视民主政治文化的建设营造有利于人大监督制度创新的“讲学习、强素质、扬正气、敢作为”的监督文化氛围,要有充分的自信和胆略从思想上为监督制度的创新扫除障碍。

要有目的、有计划、有重点开展监督工作在监督中,要抓大放小,抓重点、攻难点,以监督法律法规的实施为重点,加大对国民经济财政预算、重大工程项目和司法工作监督力度,促进“一府两院”转变职能、改进工作,坚决纠正有法不依,执法不严,违法不究,以权代法等违法行为。关注民生,把人民群众最现实、最迫切、最关心的利益问题和焦点问题作为监督的重点,维护群众的合法利益,让人民群众从人大监督中真正得到实惠增强人民群众政治参与的积极性,使监督权实现由高层化向民众性转变。

三要创新监督方式,提高监督实效模仿只能追随,创新才能跨越,不断开创人大监督工作新局面归根到底要靠人大工作理念、工作内容、工作方法推陈出新创新发展。人大监督要以提高工作水平为中心,以增强人大工作效率为重点,把形式创新与内容创新相结合、方法创新与效率创新相结合按照依法监督、讲求实效的原则,紧密结合本实际,积极探索人大监督工作新途径新方法,不断创新监督形式;人大调研、执法检查要做到有的放矢克服“形式主义”,坚持明查与暗访相结合,事先告知和随机抽相结合的方法,全面、真实、准确地了解、掌握情况,增强监督实效推动人大监督工作实现由程序性监督向实质性监督的转变  

深入跟踪督查,严格追究责任强化“一府两院”落实常委会审议意见跟踪监督,明确办理时限,必要时就审议意见办理情况再行审议,实行连续跟踪监督变阶段性监督为全程性监督积极探索和建立监督干预机制,发现问题,及时地进行干预性监督,实现动态监督,预防和处置因权力的不当、不法行使和扩张而导致腐败;既要运用听取和审议专项工作报告、执法检查等柔性监督形式,更要大胆启用质询、罢免、撤销、撤职和特定问题调查等刚性监督手段,以增强监督的工作实效对人大作出的决议、决定和审议意见不执行、不落实或消极应对的,将严格依法追究有关单位和相关人员的责任,必要时启动人事罢免权,以达到解决问题、提高实效的目的。

   (四)提高素质,加强队伍建设。

事业发展,关键在人。人大机关要发展、工作要创新,必须建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、团结和谐的高素质干部队伍

一要增编增岗增人。人大监督要走职业化道路,优化队伍的年龄、知识和专业结构优化专业结构,既要有一定数量实践经验丰富的老同志,又要适当选拔一些年富力强、综合素质好、有发展潜力的同志专职从事人大工作;既要有在党政机关和部门担任过领导职务的同志,又要有经济、科技、教育、法律等方面的专业人才,克服人大工作是“二线”错误思想和将人大机关当作“政治养老院”等错误作法,防止队伍老龄化。

二要畅通干部交流渠道要把人大干部的配备、培养、选拔和使用纳入党委干部工作的总体规划中通过选调、培训、挂职、脱产学习等渠道锻炼和培养人大干部对符合条件的要大胆提拔使用;要畅通人大干部的交流渠道,加快党委、“一府两院”和上下级人大之间的人才流动,使人大队伍不断注入活力;用组织的手段强化人大的监督职能,调整人大工作者的精神状况,大力摈弃其不作为或消极作为的思想和心态。

三要加强能力建设。有组织、有计划的对人大干部进行培训,使人大机关工作的同志不断加强学习努力提高素质增强责任意识始终保持积极进取、奋发向上的精神状态尽心竭力地做好人大工作努力提升人大监督工作水平 

(作者单位:祁门县人大常委会内务司法工委)   


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