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《监督法》法制讲座讲稿

2018-03-13 祁门人大网 阅读
                                       《监督法》法制讲座讲稿          
                   

                                                             祁门县人大常委会内务司法工作委员会  郑卫华

         

    

    监督法的颁布实施,是完善人民代表大会制度的一项重要举措,对于各级人大常委会依法履行监督职权,健全监督机制,加强监督实效,促进依法行政、公正司法,更好的发挥人民代表大会制度的特点和优势,推进社会主义民主法治建设都具有重大的现实意义和深远的历史意义,必将使各级人大常委会的监督工作迈上一个新的台阶。  
      
    
一、监督法的主要特点 
    1、监督法将调整范围定位于人大常委会的监督工作。我国各级人民代表大会和县级以上各级人大常委会都有对“一府两院”的监督权,但是各级人大每年通常只开一次会,不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督,对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的;且这些年各地方为加强人大监督工作所进行的各种探索也需要加以规范的,因此,监督法将调整范围定位于规范人大常委会的监督工作。 
    2监督法坚持从我国国情和实际出发的原则,区别不同情况作出规定。对于实践经验比较成熟的,加以深化、细化,作出具体规定;实践经验尚不成熟,又需要作规定的,作出原则规定,为进一步改革留下空间;缺乏实践经验,各方面的意见又不一致的,暂不作规定,待条件成熟时再作补充完善。 
    3监督法完善了人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序。宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权,监督法不需要赋予其新的监督权。目前实践中的突出问题是监督的形式和程序不够完善。为了进一步增强监督实效,监督法着重将人大常委会对“一府两院”工作的监督进一步予以规范化、程序化。 
    4、监督法注重处理好与宪法和有关法律的关系对宪法和有关法律已有的规定原则上只作衔接性的规定,不都照抄照搬,以增加针对性和可操作性。 
    5、监督法强调人大常委会监督工作的民主化、公开化国家权力机关的监督权,是人民当家作主、管理国家事务权利的体现。人大常委会的监督应体现人民的意志,并向人民群众公开,接受人民的监督。
    

    二、行使监督权的原则
    1、坚持中国共产党的领导的原则。坚持党的领导,是做好人大一切工作的首要前提和根本保证。各级人大常委会要始终自觉地接受同级党委领导,贯彻党委的决策部署,紧紧围绕中心、服务大局,依法行使监督权,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。人大常委会党组要发挥政治领导核心作用,常委会全年开展监督工作的计划安排,及时向党委请示;专项工作报告的审议意见、法律法规执法检查报告等监督工作的主要情况以及重要意见、建议,及时向党委报告;监督工作遇到重大问题,及时报告党委并请党委协调解决;需经主任会议审议的包括监督方面的重要问题,党组要先行研究,把握好原则和方向;充分发挥常委会组成人员和机关干部中的党员带头作用,切实贯彻党委意图,依照法定程序实现党的主张和人民意志的统一。 
    2、坚持依法行使监督权的原则。一是人大常委会行使监督权,必须依据宪法和有关法律规定,严格按法定的权限办事。宪法、法律规定的职权要行使到位,否则就是失职;宪法法律没有规定的,不能越权,越权违法。二是 “一府两院”接受监督也应当遵守相应的程序规定。监督法的制定和实施,使人大监督工作有法可依、按法办事。 
    3、坚持民主集中制,遵循集体行使职权的原则。各级人大常委会要围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督。确定专项工作报告的议题、开展执法检查等,都要把人大代表提出的建议、批评、意见和视察、调研中发现的突出问题,作为重要依据。对专项工作报告、计划和预算执行情况的报告、审计工作报告、执法检查报告等,人大常委会组成人员的审议意见须经主任会议集体研究后交办,作出的相关决议要得到过半数的赞成才能获得通过,这样才具有法律效力。 
    4、坚持接受人民代表大会监督的原则人大常委会作为人民代表大会的常设机关,必须对本级人民代表大会负责并报告工作,接受它的监督。县以上的各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定,罢免常务委员会组成人员。因此,监督法第十四条、第二十条、第二十七条等都规定,人大常委会审议各项报告及审议意见、作出的相关决议,“一府两院”对其研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报。这不仅保障了人大代表的知情权,也便于国家权力机关对它的常设机关进行监督。 
    5、坚持向社会公开原则。人大行使监督权必须接受人民群众的监督,体现人民代表大会由人民当家作主的本质属性,反映我国社会主义民主政治建设的内在要求。坚持公开原则,归根到底就是坚持一切权力属于人民,坚持人民代表大会对人民负责,受人民监督。向社会公开是形式,接受人民群众监督是目的。 
    三、人大监督的种类
    人大常委会监督什么?宪法和有关法律作了明确规定,内容非常丰富,概括起来是工作监督和法律监督两个方面。工作监督,就是对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律,是否符合人民的根本利益,是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定,是否正确行使职权等进行监督。主要包括以下具体内容: 一是对“一府两院”专项工作的监督。 二是对计划和预算执行情况的监督。 三是对法律法规实施情况的监督。 监督的形式主要是执法检查、询问和质询、组织特定问题调查委员会、审议和决定撤职案等等。法律监督,就是对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。规范性文件除宪法、法律、法规、规章和条例外,还包括由国家机关制定的决议、决定、命令等。法律监督的形式,一是执法检查,它既是工作监督的一种形式,又是法律监督的一种形式;二是备案审查;三是撤销同宪法和法律相抵触或者不适当的规范性文件。 
    
四、人大监督的七种主要形式
    “一府两院”专项工作报告的听取和审议 
     (一) 听取和审议“一府两院”专项工作报告概述。 
     1、这种监督形式的特点是:(1)具有经常性。 (2)具有针对性。 (3)具有及时性。(4)具有实效性。 在近二十年人大监督工作的实践中,各级人大及其常委会对“一府两院”工作的监督形式进行了积极的探索。其中,地方人大常委会在对政府工作的监督上,大体形成了“述职评议”和“工作评议”两种做法。
     2.听取和审议专项工作报告,也就是工作评议,,但比较而言,开展工作评议,更能体现人大常委会监督的特点,发挥人大常委会监督的优势。 
     第一,开展工作评议,可以把对工作的监督和对人的监督有机地统一起来。把对有关部门主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中,实际上也体现了对他们履行职责的监督,这样,就把对工作的监督和对人的监督很好地结合了起来。 
     第二,工作评议,不仅可以评议本级政府及其组成部门,还可以评议政府直属机构和在本行政区域内的上级垂直领导机构。 
     第三,工作评议,可以围绕改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行评议,而不必是否必要都人人评一遍。 
     监督法把述职评议统一纳入到工作评议,对听取和审议“一府两院”专项工作报告作了规范化、程序化的规定。 
     3.开展对“两院”的工作评议,也可以说是类案监督。各方面关注的一个问题是个案监督问题。 
     对此,有两种意见:一种意见认为,人大常委会对具体案件进行监督,介入司法机关认定事实、适用法律的具体办案活动,实际上是代行审判权和检察权,不符合宪法善规定的国家权力机关与审判机关、检察机关的职权分工。同时,一些地方人大常委会进行个案监督,主要通过专门委员会和人大常委会主任会议的形式,不符合人大常委会集体行使职权的原则。人大常委会不可能像审判、检察人员那样,经过全面审查证据,亲历整个诉讼过程,最后作出决定,因而对案件也就难以做出准确判断。人大常委会对个案进行监督,如果出现错案,再由谁来监督,由谁承担责任,也是难以解决的问题。另一种意见认为,宪法规定人大常委会监督法院和检察院的工作,而“两院”的工作就是办理具体案件,对“两院”工作的监督离不开对具体案件的监督,否则工作监督就会落空。从各地的实际做法看,有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交“两院”依法处理,作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道,起了积极作用。这样做是可以的,但不属于人大常委会集体行使对“两院”工作的监督职权,而是属于处理涉法涉诉的信访工作问题,监督法对此可以不作规定。 
    (
二)听取和审议专项工作报告的程序 
     1.制定听取和审议专项工作报告的计划。依照监督法第八条的规定,人大常委会按照确定听取和审议专项工作报告的原则与途径制定年度计划,经主任会议通过,印发常委会组成人员。 
     2.公布听取和审议专项工作报告的计划。依照监督法第八条第二款的规定,常委会听取和审议专项工作报告的年度计划向社会公布,以便征求人民群众和社会的意见、建议等。 
     3.组织常委会组成人员和人大代表开展视察和专题调研。这样做,可以充分了解“一府两院”该项工作的实际情况、存在的问题和主要原因,有助于在听取和审议该项工作报告时,更加有针对性地提出批评意见和改进的建议措施,提高审议的质量。 
     4.常委会办事机构汇总各方面的意见,提供专题材料。依照监督法第十一条的规定,人大常委会在听取和审议专项工作报告前,常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总,交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究。人民政府、人民法院或者人民检察院应当在专项工作报告中对各方面对该项工作的意见作出回应。依照监督法第十二条的规定,人民政府、人民法院或者人民检察院应当在人大常委会举行会议的二十日前,由其办事机构将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会、常委会有关工作机构征求意见;人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后,在常委会举行会议的十日前送交人大常委会。 
    这个环节的重要性在于,将人大常委会组成人员、人大代表在视察或专题调研中提出的问题,以及人民群众和社会公众提出的问题,提前送给作专项工作报告的部门,并要求经过认真研究在报告中作出回应,能够使报告机关更加主动地检查自己工作中的问题和不足,有利于问题的解决和改进工作。要求报告机关在人大常委会举行会议的二十日前将专项报告先送人大常委会有关工作机构征求意见,目的是由有关工作机构对报告的内容进行初步的考察,向主任会议提出意见,保证提到常委会会议上的专项工作报告达到基本要求。人大常委会工作机构提出意见后,报告机关应当对专项工作报告的内容进行修改,并在常委会举行会议的十日前提交给人大常委会。常委会办事机构应当在举行会议的七日前,将专项工作报告发给常委会组成人员,使各位委员能够提前阅读到报告,做好审议的准备。 
    5、依照监督法第十三条的规定,政府的专项工作报告,由人民政府负责人向常委会报告,也可以委托政府有关主管部门负责人向常委会报告。这一规定强调该专项工作报告是本级政府对某一专题所作的工作报告,不是由某一个部门向人大常委会作工作报告。人民法院或人民检察院的专项工作报告,由其负责人向常委会报告,无论院长、副院长,检察长、副检察长,都是代表本级人民法院或人民检察院报告工作。 
    6.常委会组成人员审议意见的研究处理。依照监督法第十四条第一款的规定,常委会组成人员的审议意见交由人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。“一府两院”应当对审议意见进行认真研究,提出处理意见,并把研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或常委会工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告。常委会对专项工作报告作出决议的,人民政府、人民法院、人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向人大常委会报告。 
    7.公布专项工作报告和审议意见及其研究处理情况。为了加强监督实效,让人民群众了解专项工作报告的内容和人大常委会实施监督的情况,监督法第十四条第二款规定,常委会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或人民检察院对审议意见研究处理情况或执行人大常委会决议情况的报告,应当向本级人民代表大会代表通报,并向社会公布。这样做,是要求人大常委会的工作和其所监督的“一府两院”的工作都自觉地接受人民的监督,向人民负责。
   
计划和预算监督 
     一、计划监督的内容和程序 
    (一)听取和审议半年度计划执行情况报告 
    监督法第十六条规定,国务院和县级以上地方人民政府应当在每年六月至九月期间,向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级国民经济和社会发展计划的执行情况。而上一年度计划执行情况的报告,一般是与当年计划草案及计划报告一并由政府提出;按照宪法的有关规定,一并由人民代表大会审查和批准。 
    听取和审议半年度计划执行情况报告的工作程序和步骤一般是:(1)前期调研。财政经济工作委员会在报告之前的一段时间里,向政府有关综合经济部门和其他有关部门了解情况,取得资料,听取意见。分析研究经济社会发展面临的形势和问题。在调研的基础上,形成若干简报和背景材料,为常委会审议提供必要的参考。(2)听取和审议报告。常委会举行全体会议,听取政府国民经济和社会发展计划主管部门负责人受政府委托所作的半年度计划执行情况报告,常委会审议报告时,有关部门和工作机构应当派熟悉情况的有关负责人员到会,听取意见,并根据常委会组成人员的要求说明情况、回答询问。(3)常委会组成人员审议报告的发言,常委会组成人员对报告的审议意见,交由政府研究处理;政府应当将研究处理情况及时书面报告常委会。 
    根据监督法第二十条第二款的规定,常委会听取的国民经济和社会发展计划执行情况的报告及审议意见、人民政府对审议意见的研究处理情况,应当向本级人民代表大会代表通报,并向社会公布。 
    (二)审查和批准计划调整方案 
     监督法第十七条第一款规定,国民经济和社会发展计划经人民代表大会批准后,在执行过程中需要作部分调整的,国务院和县级以上地方人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。 
    (三)听取和审议中长期规划的中期评估报告 
    监督法第二十一条规定,国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后,在实施的中期阶段,人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。这是一个新的监督形式。对中长期规划进行中期评估并向人大常委会提出中期评估报告,以前不曾做过。监督法作出这一规定,主要是考虑到2006年3月十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要在“健全规划管理体制”部分中明确提出了这样一个要求。这一举措的积极意义是显而易见的,人大常委会围绕中期评估报告开展的监督工作,将比半年度计划执行情况报告,更加全面、深入,更加具有开拓性。 
    (四)对重大建设项目的监督 
    监督法对这个问题没有直接作出规定。全国人大常委会通过的《关于加强经济工作监督的决定》和《关于加强中央预算审查监督的决定》,对这个问题已作了规定,这两个决定在监督法颁布施行后仍继续有效。审批建设项目,是一项科学性、技术性较强的工作,按照分工,是属于政府的职权,人大常委会不管建设项目审批。在一般情况下,重大建设项目,人大在审查和批准计划和预算及执行情况报告时,可以对其中涉及重大建设项目的内容一并进行审查和批准。如果列入经人大批准的计划和预算的重大建设项目,在实施过程中遇有重大问题,人大常委会可以通过听取和审议专项工作报告,进行监督。比如,2003年12月十届全国人大常委会第六次会议听取和审议了国务院南水北调办公室主任张基尧关于南水北调工程建设情况和下一步安排的报告。此外,听取和审议审计工作报告时,也会涉及重大建设项目的资金到位和使用情况,这也是一种监督。 
    
二、预算监督的内容和程序 
    (一)预算监督的重点内容 
    监督法对人大常委会审查和批准决算、听取和审议预算的执行情况报告、审查和批准预算调整方案及重要预算科目资金调减等作出了明确的规定。按照监督法第十八条第一款规定,人大常委会对决算草案和预算执行情况报告,重点审查监督以下几个方面的情况。 
    1.预算收支平衡情况。预算收支平衡也称财政收支平衡,是国家预算收入和支出在量上的一种对比相等关系,即在一个预算年度内预算收入和预算支出达到平衡。按照预算法的规定,各级预算应当做到收支平衡。中央政府公共预算不列赤字;地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。就各级预算而言,预算收支是否平衡,主要看是否存在虚假平衡。虚假平衡的表现形式主要是“财政挂账”,即将当年收不抵支的差额结转到下一年,如该支付的不按时支付,该退付的款项不按时退付,从而减少或者隐瞒了当年发生的收不抵支。虚假平衡使人们对财政状况产生误解,容易造成决策失误,也带来许多管理上的漏洞,具有很大的危害性。 
    2.重点支出的安排和资金到住情况。财政资源总是有限的,不可能满足所有的支出需要,必须在统筹兼顾的基础上保证重点支出。各级预算的重点支出,因时、因地、因事、因人而可能不尽相同。一般来说,重点支出主要有三个方面:一是当前工作的重点领域、方向和部署,大都体现在每年的政府工作报告中;二是法律法规有明确规定的特殊要求,如预算法、教育法、农业法、科学技术进步法、民族区域自治法等都有一些专门的规定;三是经济社会生活中亟待解决的一些热点难点问题和突出矛盾。 
    3.预算超收收入的安排和使用情况。预算超收收入是指预算收入的实际执行结果超过经人大批准的收入预算数,是预算收入实际执行结果与收入预算数的差额部分。预算是一种预先的安排,其实际执行结果出现一定差额,不论是超收还是短收,都是难以避免的。由于在编制预算上比较强调留有余地,因而在实践中,预算收入超收的情况较多,短收的情况较少。预算超收收入,可能在“收”的环节上有问题,如收过头税、不依法征收等,但一般讲主要问题是在“支”的方面,即钱用到了什么地方,经过了哪些程序。。 
    4.部门预算制度建立和执行情况。按照预算法确定的我国预算组织体系,中央预算由中央各部门的预算组成,地方各级政府预算由本级各部门的预算组成,各部门预算由本部门所属各单位预算组成。部门预算是一个部门根据国家法律和政策的规定,为履行其职能,经依法编制、汇总、审核、批复后所形成的、涵盖本部门全部收支活动的综合财政收支计划。2000年以来,我国开始实施部门预算改革,人大预算监督工作的一个具体要求就是要督促部门预算制度的落实。 
    5.向下级财政转移支付情况。转移支付是上级政府对下级政府的财政补助,目的是为了均衡地区之间的财力、实施国家有关法律和政策、提供基本公共服务。监督的重点:一是看转移支付所安排的支出是否贯彻体现了中央确定的方针政策措施;二是看转移支付资金是否及时到位;三是看资金使用的程序和环节是否规范、透明、合理。 
    6.本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。即对照年初本级人大作出的批准预算的决议,监督预算执行情况。常委会的监督主要是看决议提出的要求是否得到贯彻落实,工作进展如何;对存在的矛盾、困难和问题要认真分析,提出完善的意见和建议;需要了解有关情况的,可以要求政府有关部门作出说明、解释。 
    7、县级以上地方各级人大常委会还应当重点审查:上级财政补助资金的安排和使用情况。这是对地方各级人大常委会提出的一个要求。根据李金华审计长2006年6月27日在十届全国人大常委会第二十二次会议上所作的《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》,这方面存在的主要问题,一是地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整。按照预算法的规定,省级政府应将中央财政对该地区的税收返还和补助收入全部编入本级预算。但据对20个省的审计调查,本级预算编报数仅为中央实际补助数的44.5%。二是部分专项转移支付项目设置交叉重复,分配制度不够完善,资金投向较为分散,没有管理办法或管理办法未公开。三是多头对下,打乱了正常的级次和渠道,造成各级次支出不真实,不利于管理和监督。这些问题,需要中央和地方共同努力才能解决。 
    (二)预算监督的主要形式、程序和步骤 
    1.审查和批准决算 
    决算是对年度预算执行情况最终的、全面的反映,也是一年来国民经济和社会发展计划执行结果在财政收支上的集中反映。按照预算法的规定,中央决算和地方各级政府决算的审批权在本级人大常委会。常委会对决算的审查和批准,实质上是对年度预算执行情况的最终结果进行监督。 
    监督法第十五条规定,国务院应当在每年六月,县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,将前一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制,按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出,并作出说明。 
    常委会举行会议时,由人大财经委提出关于前一年度决算的审查报告。主要内容是:(1)总的评价,提出是否批准政府决算草案的建议;(2)预算执行中存在的主要问题;(3)做好财政预算工作的建议。财经委的审查报告,与政府决算和有关报告一道,由常委会组成人员进行审议。常委会最后作出的相关决议,一般是对财经委的审查报告表示同意,决定批准政府决算,并提出若干要求。 
    2.听取和审议半年度预算执行情况报告 
    监督法第十六条规定,国务院和县级以上地方人民监政府应当在每年六月至九月期间,向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级预算的执行情况。按照工作惯例,一般是在政府提出上一年度决算草案及决算报告的同时报告本年度前一阶段本级预算的执行情况。
    3、 听取和审议半年度预算执行情况报告的工作程序和步骤一般是:(1)前期调研。财经委和预算工委在报告之前的一段时间里,向政府财政、税务、海关等有关部门了解情况,取得资料,听取意见。有时还召开座谈会,邀请有关单位和专家参加,分析研究经济社会发展特别是预算收支面临的形势和问题。在调研的基础上,形成若干简报和背景材料,为常委会审议提供必要的参考。(2)听取和审议报告。常委会举行全体会议,听取政府财政部门负责人受政府委托所作的半年度预算执行情况报告;常委会采取分组会议的形式,必要时也可以采取联组会议的形式,审议这一报告。常委会审议报告时,有关部门和工作机构应当派熟悉情况的工作人员到会,听取意见,并根据常委会组成人员的要求说明情况、回答问题。(3)常委会组成人员审议报告的发言,由工作机构的人员如实记录,送发言人校核后编发简报;审议中的重要动态和审议意见,编印专报,报常委会领导。常委会组成人员对报告的审议意见,交由政府研究处理;政府应当将研究处理情况及时书面报告常委会。 
    根据监督法第二十条第二款的规定,常委会听取的预算执行情况报告及审议意见,人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。 
    3.审查和批准预算调整方案 
    预算调整是指预算在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入,使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。各级政府对于必须进行的预算调整,应当编制预算调整方案。预算调整方案的审批权在本级人大常委会。未经批准,不得调整预算,不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。 
    监督法第十七条对预算调整及相关问题作出了如下规定:(1)预算经人民代表大会批准后,在执行过程中需要作部分调整的,国务院和县级以上地方人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。(2)严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的,国务院和县级以上地方人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。(3)国务院和县级以上地方人民政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前,将预算调整初步方案提交本级人大财政经济委员会进行初步审查,或者送交常委会有关工作机构征求意见。 
    政府财政部门应当及时向人大财经委和常委会预算工委通报预算调整的有关情况。对预算调整进行监督的有关工作程序和步骤,与上述审批决算、半年度预算执行情况报告的有关工作程序和步骤基本相同,监督的重点主要是调整的必要性和方案的可行性。 
    三、听取和审议审计工作报告 
    审计是独立检查会计账目,监督财政收支、财务收支的真实、合法、效益的专门活动。主体是专门的机构和人员;对象是被审计单位,审计的客体是它们的财政收支、财务收支;审计的基本职能是监督,基本方式是检查会计账目;审计的目的是保证财政收支、财务收支的真实、合法、效益。 
    按照审计法第四条的规定,国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时,人大常委会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告。 
    监督法第十九条规定,常委会每年审查和批准决算的同时,听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。监督法第二十条规定,常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议,本级人民政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告。常委会听取的审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。 
    人大常委会听取和审议审计工作报告的程序和步骤,基本上与预算监督的有关程序和步骤相类似,在会议议程上与审批决算、半年度预算执行情况报告安排在同一次会议审议。按照工作惯例,人大财经委在关于政府决算的审查报告中,对审计工作报告亦作出总的评价和回应;同时建议政府责成有关部门和地方对审计查出的问题,认真分析原因,切实加以整改,依法追究责任,在年底前将纠正情况和处理结果向人大常委会提出报告。

    法律法规实施情况的检查
    一、执法检查制度的特征
    执法检查作为全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会行使监督职权的重要方式,其目的就是为了保障宪法和法律的正确实施,保证行政权、审判权、检察权的依法正确行使,保护公民和法人的合法权益。它具有自身的基本特征。 
    第一,执法检查的性质是国家权力机关的监督 
    执法检查是国家权力机关行使监督职权的特定方式。执法检查,政府过去也搞。政府的执法监督从其性质上看,是上级行政机关对下级行政机关的层级监督;是对下级行政机关具体行政行为的监督。而人大常委会的执法检查则是一种国家权力机关的监督。作为国家权力机关的监督,执法检查不直接处理具体问题和案件。对执法检查中发现的具体问题和案件,要向人大常委会报告,由人大常委会会议审议并提出意见,交由法律实施机关依法办理。过去一些地方人大在进行执法检查时,介入了具体问题和案件的处理,这是同国家权力机关监督的性质相悖的。 
    第二,执法检查的主体是各级人大常委会 
    执法检查的主体是常务委员会。1、本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构根据常务委员会的授权,以常务委员会的名义具体组织实施执法检查工作,是执法检查具体工作的组织实施者,而不是以自己的名义,独立地开展执法检查工作的执法检查主体。这样规定,是为了保证执法检查监督工作的统一与协调,避免多头检查,重复交叉。这是对执法检查工作经验的总结和升华。 2、人大常委会在开展执法检查时,政府及其有关部门查一般都协同前往,那是在接受人大常委会执法检查的监督,而不是联合检查。过去一些地方搞人大与政府部门的联合执法检查,甚至与政协联合检查,混淆了执法检查主体与其他工作主体之间的关系,是与法律的规定不相符的。 
    第三,执法检查的监督对象是法律实施机关 
    如果说政府监督的特点之一是层级监督,而人大执法监督的特点则主要是同级监督。执法检查的监督对象应当是本级法律实施机关。1、本级法律实施机关除“一府两院”,还包括相关的实行垂直领导体制的直属机构;2、执法检查组深入基层,了解法律在基层的实际实施情况,但这只是为了更好地监督本级法律实施机关的执法工作,而不是对下级法律实施机关进行直接监督。 
    第四,执法检查既是法律监督也是工作监督 
    人大监督包括法律监督和工作监督。通过执法检查可以发现“一府两院”和下级人大及其常委会作出的各种规范性文件是否合法,因此,执法检查也具有法律监督的性质。同时,通过执法检查也可以发现“一府两院”工作中存在的不足,因此,执法检查也具有工作监督的性质。 
    二、执法检查工作的组织与实施 
    (一)执法检查计划的制定 
    监督法第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”根据这一要求,执法检查项目的确定和计划的安排,一是要围绕党和国家的工作中心和改革发展稳定的大局,围绕常委会的年度工作重点,把握好执法检查的正确方向。二是围绕法律法规实施过程中普遍存在的倾向性问题、抓住关系人民群众切身利益、群众普遍关注、反映强烈的热点难点问题。还要考虑在一定客观条件下能否取得预期的效果。三是要集中力量、突出重点,抓住关键。避免过多过滥。四是拟进行检查的法律、法规已颁布实施一定时期,有必要检查执法情况,总结经验,改进工作。 
    参照监督法第九条规定的常委会听取和审议专项工作报告的议题的确定途径,执法检查项目可以通过下列途径反映的问题确定:一是本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题;二是本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题;三是本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题;四是本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题;五是人民来信来访集中反映的问题;六是社会普遍关注的其他问题。 
   “常务委员会年度执法检查计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。” 
    (二)执法检查方案的拟定 
    执法检查方案应当包括检查的重点内容、检查组组成和分组情况、检查的时间和地点、检查的步骤和方式等内容。执法检查方案经审批后,由常委会办事机构书面通知法律实施主管机关及有关下一级人大常委会和检查组全体人员。 
    (三)执法检查组的组成 
    监督法第二十四条规定,“常务委员会根据年度执法检查计划,按照精干、效能的原则,组织执法检查组。”“执法检查组的组成人员,从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定,并可以邀请本级人民代表大会代表参加。” 
    由于执法检查工作涉及面广,执法检查组不可能对每一个地方都进行检查。同时为了发挥各地人大常委会在执法检查过程中的作用,可以根据需要进行委托执法检查。监督法第二十五条规定,“全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据需要,可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人民代表大会常务委员会应当将检查情况书面报送上一级人民代表大会常务委员会。” 
    (四)执法检查工作的开展 
    1、 执法检查组在正式开展执法检查前,首先要开好第一次执法检查组全体会议,听取法律法规实施主管机关关于法律法规实施情况的汇报,研究部署执法检查工作。检查组的成员和工作人员,要熟悉和掌握有关法律、法规和政策,收集有关法律法规实施情况的材料,做好执法检查的准备。 
    2、 法律法规实施主管机关应当根据人大常委会的执法检查方案的要求,在同级政府的领导下,认真准备有关法律法规实施情况的汇报,由主要负责人出席第一次执法检查组全体会议并汇报有关法律法规实施情况。法律法规实施主管机关还应当做好执法检查的有关配合工作。 
    3、在进行执法检查工作的过程中,执法检查组可以采用听取汇报、询问、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察、调阅案卷、查看文件等多种形式,了解和掌握法律法规实施的真实情况,研究法律法规实施中存在的问题。要求被检查的法律法规实施主管机关提供必要的协助,并且不得对向执法检查组反映情况的当事人进行打击报复。 
    4、 执法检查组的执法检查活动结束时,视工作需要,可以向接受执法检查的当地人大常委会和法律法规实施的相关部门反馈所了解的当地法律法规实施的情况,但不宜对当地法律法规实施的工作提出结论性的意见。 
    5、在执法检查工作结束后,执法检查组应当再次召开执法检查组全体会议,听取各执法检查小组的汇报,对所检查法律法规的实施情况作全面评价,对法律法规实施中存在的问题及原因进行分析,提出改进执法工作的建议,研究向常委会汇报的执法检查报告稿,并就执法检查中发现的问题与法律法规实施主管机关交换意见。 
    6、执法检查中应注意解决好的几个问题:一是要注重实效,力戒形式主义。避免“热热闹闹搞检查,认认真真走过场”。二是切实做到轻车简从,同级法律法规实施机关可以不陪同检查,到基层时也不要层层陪同。以往的一些执法检查,人员过多,到基层时又层层陪同,队伍庞大,车队排成长龙,不仅不能卓有成效地开展执法检查工作,而且还给当地增加了过重的负担。这是必须坚决克服的。三是执法检查中不直接处理具体案件。执法检查中发现的具体案件和收到的群众来信,执法检查组应转交常委会办公厅,由办公厅统一转交有关部门依法处理。执法检查组不直接处理执法检查中发现的具体案件和收到的群众来信。四是充分发挥舆论监督的作用。在开展执法检查时,凡是有条件的地方,请电视台、电台、报刊记者参加,既报道公正执法、廉洁奉公的典型,也要对发现的重大典型违法事件及其处理结果,公之于众,并追踪报道。这对于促使有关部门严格执法,及时纠正违法行为,积极采取整改措施,在全社会形成有法必依、执法必严、说违法必究的氛围,有积极的推动作用。 
    (五)执法检查报告的形成 
    监督法第二十六条规定,“执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。”“执法检查报告包括下列内容:(一)对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;(二)对有关法律、法规提出修改完善的建议。” 
    执法检查组在执法检查结束后,应当指定专人负责综合各执法检查小组的报告、委托检查的有关省、自治区、直辖市人大常委会的报告,以及法律法规实施主管机关的汇报等有关材料,提出执法检查报告稿。执法检查报告稿的内容应当包括:对所检查的法律法规实施情况的总体评价;法律法规实施中存在的主要问题及主要原因;改进执法工作的主要建议;对法律法规本身需要修改、补充、解释的建议等。执法检查报告稿由执法检查组组长负责主持研究、修改和审定。向委员长会议或者主任会议汇报,由委员长会议或者主任会议决定列入常委会会议议程。如有必要,执法检查报告稿应当在审议前征求人民政府和人民法院、人民检察院的意见。 
    三、执法检查报告的审议和处理 
    1、常委会全体会议听取执法检查报告时,由执法检查组组长向全体会议报告。常委会分组审议执法检查报告时,有关法律法规实施主管机关和相关专门委员会应当派人到会听取意见、回答询问。执法检查组可以向常委会会议提供文字、视听等形式的参阅资料,由常委会办事机构统一印发会议。 
    2、监督法第二十七条规定:“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出报告。必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。” 
    3、常委会会议结束后的规定期间内,常委会办事机构应当将常委会会议对执法检查报告的审议意见,汇总整理成《常委会会议审议意见》,由常委会办事机构将执法检查报告和审议意见,函送人民政府办事机构、人民法院或者人民检察院,同时抄送相关专门委员会。 
    4、法律法规实施主管机关在收到执法检查报告和审议意见后,应当认真进行研究,制定整改方案,采取整改措施,认真改进工作。同时将研究处理情况送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见,并在收到执法检查报告和审议意见后一般在6个月内向人大常委会提出整改情况的书面报告。相关专门委员会或者常务委员会有关工作机构一般应当在执法检查报告送交人民政府办事机构、人民法院或者人民检察院的3个月内,就整改情况听取相关部门汇报,进行跟踪督查,并督促法律法规实施主管机关在规定期间内向常委会会议提出整改情况的书面报告。 
    5、常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院、人民检察院对其研究处理情况的报告,过去的做法是一般不完全公开。这不利于执法检查工作的透明,不利于执法检查工作接受社会和舆论的监督。为了增加执法检查工作的透明度,更好地接受社会监督、舆论监督,监督法第二十七条第二款规定:“常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院、人民检察院对其研究处理情况的报告,除了以适当方式向本级人民代表大会代表通报外,主要通过公报的形式向社会公开发布。 
    四、执法检查的后续跟踪 
    执法检查的后续跟踪是执法检查工作的重要组成部分。过去的执法检查工作,比较注重执法检查的过程,往往容易忽视执法检查后的跟踪检查。监督法中明确规定:对人民政府、人民法院或者人民检察院向常务委员会提出研究处理情况报告,“必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”这就为人大常委会开展对法律、法规实施情况的跟踪检查提供了法律依据。这里所说的“必要”,一是指法律法规实施主管机关对整改工作认识不到位,措施不得力,成效不明显,常务委员会组成人员仍不满意;二是指法律法规实施主管机关虽已采取措施,但整改目标的实现需要一个不断推进的过程,因而需要继续进行审议或者跟踪检查。不论是继续进行审议或者组织跟踪检查,都需要委员长会议或者主任会议作出决定。
      
    规范性文件的备案审查
    
这里所称的规范性文件,是指除宪法和法律外,以下两类文件:一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些文件都是我国法的渊源,是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源,不是我国法律体系的组成部分,但也都是普遍适用的。这里所称的备案审查,指的是前述两类规范性文件在生效之后,要按法定期限报法定的机关备案,由接受备案的机关进行分类、存档,在规范性文件的有效期间,依法对其监督审查的活动。 
    备案的本意是备查。上述行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等报送备案后,接受备案的机关应当依法开展审查工作。审查分为主动审查和被动审查。所谓主动审查,指的是在没有任何国家机关和公民提出审查要求或建议的情况下,由专门委员会或者法制工作委员会主动开展的审查工作。这大体是由于某一法规存在明显的与宪法或者法律相抵触的问题,粗经过目即可发现。但是,这类情况毕竟是少见的。从实际情况来说,审查工作是以被动审查为主的。所谓被动审查,是以某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出审查要求为前提。以被动审查为主的备案审查制度,比较符合实际。因为:第一,备案审查的法规日积月累,数量很大,任何接受备案的机关都难以组织足够的力量,逐件逐条对法规进行审查。第二,更为主要的,各种法千差万别,所涉及的社会关系纷繁复杂,除明显的违宪违法外,有些规定是否与宪法法律相抵触,只有通过实施才能暴露出来。 
    监督法第五章对于县级以上地方各级人大常委会审查决定、决议和命令的规定,包括两个部分,一是关于备案的程序,二是对不适当的文件予以撤销的法律界限。 
    一、关于备案审查程序。
    监督法没有作具体规定,而是规定“由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定”。这就是说,监督法把制定相关备案审查工作程序的权力,授予了省级人大常委会。
    1.对制定机关提出备案要求。包括备案文件的内容、文件份数、报送备案的时限等。 
    2.备案文件的接收。接受备案的机关要确定一个机构,负责对备案文件的接收、登记、存档,并按照常委会的分工,将报送备案的文件分送有关专门委员会或工作委员会。 
    3.备案文件审查的启动。如前所说,审查工作可以分为主动审查和被动审查。对极少数明显违宪、违法等不适当的文件,可以主动进行审查。绝大多数文件应采用被动审查方式,即有关方面提出审查要求后,才予以审查。参照全国人大常委会的做法,被动审查还可分为两个渠道:一种是重要国家机关如下级人大常委会和同级“一府两院”提出审查要求,即进入正式审查程序。另一种是重要国家机关以外的机关、团体、企事业组织或公民个人提出审查建议,可交法制工作机构或有关其他机构先行研究,必要时,进入正式审查程序。 
    4.备案文件的审查程序。对备案文件的审查,应在常委会秘书长的主持下,由专门委员会、工作委员会和其他办事机构分工合作进行。要确定有关机构的责任和工作时限,届时提出审查报告。在审查时,可以同有关规范性文件的制定机关采用适当方式进行沟通和协商,提出意见,如制定机关接受意见,对有关规范性文件予以修改或废止,则审查即告停止。如确有违宪、违法等“不适当”的问题,制定机关又拒绝修改或废止,则应报经秘书长或主任会议同意,由有关专门委员会或工作委员会或常委会办事机构,向报送机关提出书面审查意见。 
    5.撤销备案文件的决定。对违宪、违法或有其他“不适当”问题的规范性文件,制定机关拒绝修正或废止,应当向常委会主任会议提出撤销该规范性文件的议案,由主任会议决定是否提请常委会审议。 
    二、关于对不适当的文件予以撤销的法律界限  
    监督法对于规范性文件中哪些属于“不适当”的情形,作出了实体性的规定,并规定对这些不适当的文件或者文件中的不适当内容,有关人大常委会可以予以撤销。所谓规范性文件“不适当”,包括如下情形: 
    (一)超越权限,限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益,或者增加公民、法人和组织义务的。 
    1、超越权限做出规定即属违法,这是不言而喻的。按照我国的立法体制和行政管理体制,凡属于上级机关行使的权力,不经授权,下级机关不得行使。凡属权力机关行使的权力,未经授权,行政机关不得行使。而且,有些法定权力,行使机关也不得向其他机关授权。超越权限的规范性文件应予撤销,是理所当然的。 
    2、限制公民、法人和其他组织的合法权益。所谓合法权益,就是法律、法规规定的权利和利益,它包括广泛的内容,如政治权利、财产权利、人身权利、劳动权利、受教育权利以及其他社会权利。对这些权利,没有法律依据,不经法定程序,任何机关、团体、组织或人员,都不准予以限制或剥夺。依照监督法的规定,如果下级人大或同级政府的规范性文件,有限制公民、法人和其他组织合法权益的规定,都在审查、撤销之列。 
    3、增加公民、法人和其他组织的义务。无论地方权力机关,还是地方行政机关,都不应违反宪法、法律和法规的规定,任意给公民、法人和其他组织设定义务,随意增加群众的负担。前些年在某些基层政府中一度发生的乱收费、乱摊派等现象,就是这方面的突出表现。这类规范性文件,当然也在审查、撤销之列。 
    (二)违反法律、法规规定的。 
    违法的内涵比较宽泛,不容易用几句话概括完整。从实际情况看,有一些现象属明显违法,如违反法律、法规的立法宗旨,违反法律、法规的具体规定,违法设定行政许可,违法设定行政处罚等,如,有的地方规定制作和销售馒头也要许可,并专门成立了的“馒头办”,这是明显滥设许可。应视为违反法律、法规。如果规范性文件中发生这些问题,也都在审查、撤销之列。 
    (三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。 
    不是所有不适当都要予以撤销,而是不适当达到一定程度,应当予以撤销的,才给予撤销。所谓“不适当”,除越权和违法外,一般是指明显不恰当、不合理、不公平。就是说,这些规范性文件未必越权和违法,但从一般常理看,或脱离实际,或显失公平,有损人民的利益和国家机关的宗旨。比如,有的地方不区分城市和农村、新车和旧车,不切合实际地要求所有上路汽车的尾气排放必须达到国际最高标准,不达标的,一律不得上路,违背了客观实际;又如,有的地方规定外地啤酒、香烟等产品不得进入本地销售,或者对外地啤酒、香烟等产品额外征收费用,或者禁止外地到本地收购农产品,违反了平等竞争要求,造成市场分割;这些都是属于不适当、应当予以撤销的情形。 
   
 
    询问和质询
    
一、询问和质询的性质
    询问和质询是人大常委会组成人员对政府及其部门、法院、检察院工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题,要求有关机关作出说明、解释的一种活动。询问和质询的目的,是为了获知“一府两院”的工作情况和其他有关情况或者对“一府两院”的工作提出批评,以督促他们改进工作中的缺点和错误,提高依法办事水平和工作效率。所以,询问和质询虽然是常委会组成人员的个人行为,但其性质是人大常委会行使监督职权的方式之一,是人大常委会监督权的一种独特运行方式。 
    与其他监督方式相比,询问和质询有其自身的特点:一是简便性。询问和质询提出和处理程序都比较简单。一般情况下,当次会议提出,当次会议就可以由有关机关答复;询问可以个人或者几个人联合口头提出,或者书面提出;询问和质询都可以口头答复,也可以书面答复,简便易行。二是经常性。询问和质询可以经常、反复运用,没有次数限制。对同一个机关,不同常委会组成人员可以分别提出询问或者质询;一个常委会组成人员可以对不同机关同时提出询问或者质询;询问和质询两种形式可以单独使用,也可以配合使用,直至达到了解情况、督促改进工作之目的。三是针对性。询问和质询都是针对特定问题提出的,有关机关的答复也必须针对常委会组成人员所提出的问题。四是互动性。询问和质询是常委会组成人员提出问题,由有关机关答复。通过一问一答,常委会组成人员可以加深对“一府两院”工作情况的了解,“一府两院”也可以更清楚地了解常委会组成人员所关心的问题和意见,有利于促进常委会组成人员与“一府两院”的相互沟通和理解,具有很强的互动性。 
    
二、询问和质询的异同 
    共同点:询问与质询都是人大常委会监督权的运行方式。都是来源于人大常委会的监督权;都是以常委会组成人员的个人名义提出问题,要求有关机关作出答复,以达到了解情况,督促“一府两院”改进工作之目的;对询问和质询的答复,都可以口头答复,也可以书面答复。
    主要区别:(1) 侧重点不同。询问的功能,主要是获取情况,同时也有批评的功能;质询的功能,主要是批评,同时也有获取情况的功能,因此,两者之间的侧重点有所不同。(2) 程序不同。询问的程序比较简便,随问随答;质询的程序比较严格,必须依照一定的程序进行。(3)对提出的时间规定不同。询问是在审议议案和报告过程中提出的,质询在会议期间随时可以提出。 (4)人数和方式不同。询问,常委会组成人员可以个人单独提出,也可以几个人联合提出,可以口头提出,也可以书面提出;质询只能由一定人数的常委会组成人员书面联名提出,不能口头提出。(5)对答复人的规定不同。询问可以由被询问机关的负责人答复,也可以由被询问机关下属机构的有关负责人答复;质询必须由受质询机关的负责人答复。(6)对答复的规定不同。询问通常由有关机关当场口头答复,如果对答复不满意,可以当场跟进提出询问,只有在不能当场口头答复的,经说明原因后,才另定时间答复或者书面答复;质询由委员长会议或者主任会议确定答复的时间和方式,可以决定在当次会议答复,也可以在下次会议答复;可以口头答复,也可以书面答复,有关机关答复后,如果提出质询的常委会组成人员过半数对答复不满意的,可以要求再次答复,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。 
    三、询问的提出与答复 
    询问与质询相比,程序更加简便,方式更加灵活,因此,更便于操作和开展。由于询问采取提出问题,要求解答的方式,比质询更加缓和,互动性更强,所以询问往往更易于被“一府两院”所接受。因此,询问是人大常委会行使职权经常运用的一种方式。 
    监督法第三十四条规定:“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。”根据这一规定,询问的提出和答复程序是: 
    1.提出询问的主体,主要是常委会组成人员,同时,列席常委会会议的本级人大代表、专门委员会成员、常委会工作机构负责人和下一级人大常委会负责人等,也可以提出询问。常委会组成人员可以个人,也可以几个人联合提出询问;可以口头提出,也可以书面提出。 
    2.提出询问的时间,应当是常委会会议期间审议议案和有关报告的时候,在常委会闭会期间,无法提出询问。在常委会闭会期间,如果常委会组成人员提出问题,要求有关机关答复,可以采取提出建议、批评和意见的形式,由常委会办事机构交有关机关作出答复。 
    3.提出询问的内容,应当与正在审议的议案和报告有关,但为了加深对议案和报告的理解,以便深入进行审议,询问也不一定仅仅限于议案和报告本身,凡与议案和报告相关的问题,也可以提出询问。 
    4.提出询问的对象,应当是正在审议的议案和报告所涉及的工作的相关机关,比如常委会审议义务教育问题专项工作报告时,可以向义务教育主管部门提出询问,但也不仅限于义务教育主管部门,也可以向与义务教育直接相关的其他部门(如财政部门、教材出版主管部门等)提出询问。 
    5.询问的答复,监督法明确规定,常委会审议议案和有关报告时,“一府两院”应当派有关负责人员到会,因此,询问提出后,通常由有关机关当场口头答复,不能当场答复的,比如所提问题不是该机关的职责范围或者所提问题比较复杂需要进行必要的材料准备工作,经说明原因后,可以在下次会议上答复或者书面答复。
    6.询问的跟进,询问经有关机关答复后,提出询问的常委会组成人员和其他人员如果仍有不清楚的问题,可以当场跟进提出询问,由有关机关答复。因此,询问具有很强的互动性,有利于对问题进行深入审议讨论。 
    
四、质询案的提出与答复 
    1.质询案的提出 
    监督法第三十五条第一款规定:“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。”第二款规定:“质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。”根据上述规定,提出质询案,必须符合以下六项要求: 
    第一,提出质询案的主体,必须是常委会组成人员,不是常委会组成人员不是质询案提出主体。如人大代表可以在代表大会期间依法提出质询案,但代表在列席常委会会议时,不能提出质询案,也不能与常委会组成人员共同联名提出质询案。 
    第二,质询案必须符合法定人数,即:全国人大常委会组成人员10人以上联名,省级和设区的市、自治州人大常委会组成人员5人以上联名,县级人大常委会组成人员3人以上联名,可以提出质询案。不符合法定人数,不能作为质询案提出,可以作为询问提出。 
    第三,质询案必须以书面形式提出,不能以口头形式提出。如果以口头形式提出,应当按照询问处理。 
    第四,质询案必须明确所要质询的对象。质询案必须写明向谁提出,要求谁作答复。一个质询案,应当只针对一个质询对象,不能同时针对多个质询对象,以便明确答复机关。如果常委会组成人员要求对多个质询对象提出质询,应当分别提出几个质询案。质询对象,包括本级政府及其各部门、法院、检察院。政府部门,既包括政府组成部门,也包括办事机构、直属机构。政府部门、法院和检察院下属机构的行为,分别由政府部门、法院、检察院统一向人大常委会负责,因此,这些机关的下属机构不是质询对象。本级人大常委会、专门委员会、上级或者下级机关、社会团体、企业事业单位等,都不属于常委会组成人员的质询对象。
    第五,质询案必须明确所要质询的问题。质询案必须写明质询什么问题。没有明确的问题,受质询机关就无法答复。一般来讲,一个质询案应当只提出一个问题,如果有多个问题需要质询,可以分别提出几个质询案。 
    第六,质询案必须明确所质询的内容。质询案必须写明因为什么具体事项、什么理由提出质询,并提供该事项必要的有关情况,以便受质询机关准确把握常委会组成人员质询的意图,希望了解的情况范围或者不满意的事项,作出有针对性的答复。。 
    3.质询案的答复 
    质询案的答复包括以下三个步骤: 
    第一,由委员长会议或者主任会议决定交受质询机关答复。委员长会议或者主任会议决定的内容包括以下三项:(1)答复的形式,即是口头答复还是书面答复。(2)答复的场所,即决定口头答复的,应明确在常委会会议上答复,还是在有关的专门委员会会议上答复。(3)答复的时间,即是在常委会会议期间答复,还是闭会期间答复,以及具体的答复日期。
    第二,口头答复的,必须由受质询机关负责人到会答复。书面答复的,应当由受质询机关负责人签署。
    第三,质询案答复后,委员长会议或者主任会议认为必要时,将答复质询案的情况报告印发常委会会议。
    4.对质询案答复不满意的处理 
    根据有关法律规定和各方面意见,总结实践经验,监督法第三十七条规定:“提质询案的常务委员会组成人员山的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。”从实践情况看,常委会组成人员对受质询机关的答询复不满意,一般有三种情况:第一种是受质询机关没有针对所质询的问题或者没有完全针对所质询的问题答复,或者没有向常委会组成人员提供全部实际情况。第二种是受质询机关在答复质询时不够谦恭,或者不接受常委会组成人员的批评。第三种是常委会组成人员对受质询机关的某项工作有不同意见,受质询机关认为自己的做法正确,不准备改变(比如,各方面意见有分歧,部分常委会组成人员的意见并不正确或者不属于多数意见)或者无法改变(比如,有些做法虽有错误,但已经无法改变,或者不属于受质询机关职权范围)。属于第一种情况的,常委会组成人员可以要求进一步答复。再作答复仍不满意的,常委会组成人员可以依法采取其他行动。属于第二种、第三种情况的,不管受质询机关如何答复,常委会组成人员都不可能满意。在这种情况下,常委会组成人员如果认为必要,可以依法采取其他行动,包括可以向常委会提出要求有关机关就所质询的事项作专项工作报告的建议或者要求组织执法检查的建议等等。

    特定问题调查
    特定问题调查,是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动,是国家权力机关行使监督权的一种非常措施。宪法和有关法律对县级以上各级人大及其常委会的特定问题调查权及基本程序作了规定,监督法总结实践经验,设专章对各级人大常委会组织特定问题调查委员会的范围、调查委员会的组成和权限、调查报告的提出和审议等,作了全面的、统一的规定。 
    根据宪法和监督法的规定,关于在什么情况下需要组织特定问题调查委员会,有以下两个基本点:第一,组织特定问题调查委员会,是人大常委会行使职权的需要。对于人大常委会职权范围内的事项,必要时,可以组织调查委员会进行调查。第二,组织特定问题调查委员会,应是人大专门委员会、常委会工作机构无法胜任完成的重大问题。也就是说,在一般情况下,人大常委会在行使职权中,遇有事实不清需要调查的,首先应由人大专门委员会或常委会工作机构进行调查,向常委会提出调查报告,不必组织特定问题调查委员会。只有在问题特别重大,由人大专门委员会或者常委会工作机构进行调查无法完成时,才需要组织特定问题调查委员会进行调查。 
    一、特定问题调查委员会的组织       
    1.组织特定问题调查委员会提议的提出 
    根据有关法律规定,监督法对提议组织特定问题调查委员会的主体,作了统一规定。包括两种:一是委员长会议或者主任会议提议。二是常委会组成人员联名提议,监督法第四十条第二款规定:“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名,可以向本级人民代钟表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定提请常务委员会审议。” 
    2.组织特定问题调查委员会提议的审议和表决 
    关于组织特定问题调查委员会的提议,由委员长会议或者主任会议决定提请本级人大常委会审议后,之后,由委员长会议或者主任会议提出关于组织特定问题调查委员会的决定草案(同时提出调查委员会的组成人员名单),提请常委会全体会议进行表决。 
    3、特定问题调查委员会的组成 
    关于特定问题的调查委员会,是在必要时成立的临时机构,不是常设机构。因此,在需要组织特定问题调查委员会时,必须临时提出人选,经常委会全体会议表决通过。特定问题调查委员会的成员,必须是常委会组成人员或者本级人大代表,其他人员不能被提名为特定问题调查委员会的成员。但为了便于就一些专业性较强的问题进行深入调查,调查委员会可以聘请有关专家(如法律、财会、工程技术等方面的专家)参加调查工作,但他们不是调查委员会的组成人员。 
    关于调查委员会的人数,法律没有规定,由组织调查委员会的人大常委会根据情况决定。由于调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成,因此,调查委员会的人数至少应为三人。调查委员会的人数是否应为单数,法律没有规定。由于调查委员会报告的形成,不必采用表决的方式,因此,调查委员会的人数既可以是单数,也可以是双数。 
    为了保证调查的公正性,监督法规定了回避制度,即第四十一条第二款规定:“与调查的问题有利害关系的常务委员会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。”这里的“其他人员”,包括人大代表和有关专家。至于调查委员会工作人员是否应当实行回避,法律没有明确规定。考虑到工作人员在调查工作中也起着重要作用,因此,与调查的问题有利益关系的工作人员,也应当实行回避。 
    
二、特定问题调查委员会的调查权 
    监督法第四十二条规定:“调查委员会进行调查时,有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。”“提供材料的公民要求对材料来源保密的,调查委员会应当予以保密。”“调查委员会在调查过程中,可以不公布调查的情况和材料。”根据上述规定,特定问题调查委员会有两项重要权力:一是材料获取权。为了保证调查委员会获得全面、真实、准确的材料,有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。这里的“有关国家机关”,是指本级“一府两院”和下级人大及其常委会、“一府两院”,驻在地方的上级国家机关没有向下级人大常委会设立的调查委员会提供材料的义务。二是保密权。为了保障公民的合法权益,避免因提供材料而受到不必要的干扰、打击报复等,如果公民要求对材料来源保密的,调查委员会应当采取必要措施予以保密。为了保证调查委员会调查工作的顺利进行,避免来自不同方面的干预、干扰,调查委员会在调查过程中,可以不公布调查情况和材料。 
    调查委员会在开展调查工作中,如果遇到阻力或者受到非法干扰,可以要求有关机关协助予以排除,或者向人大常委会报告,由人大常委会要求有关机关协助排除阻力和干扰。 
    
三、特定问题调查委员会报告的提出和审议决定 
    特定问题调查委员会是人大常委会为搞清某一特定问题而临时设立的特别工作机构,是为人大常委会服务的机构,它自己不能决定问题。因此,调查委员会在调查工作结束后,应当及时向组织它的人大常委会提出调查报告。调查报告应当对当时设立调查委员会的理由作出回答,一般应当包括调查过程、调查结论、结论依据以及处理建议等。 
    调查委员会的调查报告,一般按以下程序处理:(1)由委员长会议或者主任会议决定将调查委员会的报告列入常委会会议议程;(2)常委会全体会议听取调查委员会作调查情况的报告;(3)常委会会议对调查委员会的报告进行审议讨论,提出意见,调查委员会成员可以对常委会组成人员审议中提出的问题,作必要的解释、说明;(4)常委会根据情况,可以对有关特定问题作出决议、决定。

   撤职案的审议和决定 
    
一、撤职的内涵与意义 
    1.撤职的内涵 
    撤职是对有违法、违纪或者失职、渎职行为的国家机关工作人员,在其任期届满或者正常卸任之前,依法撤销(解除)其所任职务的一种行为。因此,撤职同罢免一样,具有惩戒性质,但不是行政处分。它与以下几种解职行为相区别: 
    一是与“免职”的区别。人大常委会既有撤职权,也有免职权,但撤职与免职不同。撤职是一种惩罚性行为,表明被撤职人员有过错,如违反纪律、工作严重失误,甚至有违法犯罪行为等。免职一般不具有惩罚性,可以适用于包括因调任其他工作、轮岗交流、任职期满、退休等因素而引起的免除其所任职务的行为。当然,在某些情况,免职也适用于有过错行为的国家机关工作人员,但相比撤职而言,其过错程度要轻一些,或者是其行为的性质还有待于进一步查清核实,只是现在已不适于继续任职而先行免职。 
    撤职与免职在性质上不同,在程序上也有所区别。人大常委会决定免职的程序一般是:(1)免职案由提请任职的“一府两院”正职领导人员提出;(2)免职案中一般只需简单说明免职理由;(3)常委会对免职案进行审议后即予表决。撤职具有惩戒性,体现了人大常委会对有关国家机关工作人员的监督。因此,除提请任职的“一府两院”首长有权提出撤职案外,人大常委会组成人员也可以提出撤职案。同样,因撤职具有惩戒性,因此撤职案应当写明撤职理由,并提供有关材料,被提出撤职的人员有权提出申辩意见,必要时还应对撤职案所指控的行为是否属实进行调查,所以,监督法规定可以就撤职案组织特定问题调查委员会。相比而言,免职案的审议和决定程序则简单一些。 
    二是人大常委会决定撤职与公务员纪律处分中“撤职”的区别。根据公务员法规定,公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依照公务员法给予处分。处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。其中撤职是指撤销公务员所担任的职务的纪律制裁方式,一般由公务员所任职务的任免机关批准。人大常委会决定撤职与纪律处分中的撤职相比,后果都是解除公务员所担任的职务;其区别在于:撤职处分属于纪律监督,是按纪律处分的条件和标准对违纪人员给予的处理,被处分人员有权申诉和申请复议。人大常委会决定撤职体现人大常委会对所决定任命公务员的政治监督,包含了对公务员的纪律监督,但不限于纪律监督,还包括对公务员履职行为的监督。在程序上,不存在被撤职人员进行申诉和申请复议的问题。 
    由人大常委会决定、任命的人员,也存在依法给予撤职纪律处分的问题。如遇此类情况应如何办理呢?由人大常委会决定任命的公务员,其职务的解除权属于人大常委会,但是,如果撤职处分由人大常委会作出,与人大常委会的性质不符,因为它不是纪律处分机关;如果撤职处分直接由公务员所在机关作出,则与人大常委会的任免权相冲突。在实践中,通常采用的做法是:需要对人大常委会决定任命的人员给予撤职处分时,一般先提请人大常委会撤销或者免去其所任职务,然后再执行纪律处分。 
    三是撤职与罢免的区别。罢免与撤职在性质、作用等方面,比较类似。人大常委会是本级人大的常设机关,行使部分国家权力。人大常委会的撤职权实际是人大罢免权的延伸。也正是如此,监督法对撤职案的提出、处理和审议等程序的规定,参考了地方组织法关于罢免的规定。其不同点在于两者行使的主体不同,罢免权由代表大会行使,撤职权由常委会行使。也正是行使主体的不同,带来了范围的不同,罢免对象包括“一府两院”正职领导人员以及常委会组成人员。 
    2.撤职权的意义 
    一是有利于克服官僚主义,防止权力腐败。二是完善了监督机制,健全了监督国家机关工作人员的手段。三是促进其他各项监督工作的开展。撤职权为其他各种监督形式发挥效果和作用提供了有力保障。 
    
二、撤职适用的对象范围 
    一是个别政府副职领导人员。这和个别任免政府副职领导人员是相对应的。地方组织法第四十四条第(九)项规定,县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间,决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免。对于政府副职领导人员,本级人大常委会可以个别任免,因而也可以个别撤职。需要明确的是,个别撤职并不只限于本级人大常委会所个别任命产生的政府副职领导人,对于由人代会选举产生的政府副职领导人,本级人大常委会也是可以决定“个别”撤职。这里不是对特定人员的限制,而是对数量上的限制,即只能是“个别”。政府副职领导人的任用决定权,原则上属于代表大会,但在大会闭会期间,也有个别需要调整的,因此,作为例外,法律授权常委会也可以任免、撤销政府副职领导人,但应限于“个别”。那么应当如何界定“个别”呢? 
    对于“个别撤职”应参照“个别任免”来理解考虑: (1)闭会期间的含义,即两次大会之间(整个闭会期间)只能进行个别任免。至于具体在哪一次常委会会议上进行个别任免,可根据工作需要安排,但不能在每一次常委会会议上都安排个别任免。 (2)个别任免的具体数额。个别相对于整体而言,是整体中的极少数部分,个别任免的数额应当与职数联系起来考虑,可以是一、二名,也就是在两次大会之间只能个别任免一、二名。(3)在人大会议召开前的一段时间,如果有政府副职领导人职务变动,原则上要安排由大会选举。而只有在大会召开后一段时间,因工作需要变动政府副职领导人,并且此时离下一次人大会议召开又还有一段时间,这时可以由常委会进行个别任免。
    参照对“个别任免”的解释,“个别撤职”可以理解为在两次人大会议之间,人大常委会可以个别撤销政府的副职领导人,但数额应控制在一、二名内。 
    二是政府正、副职领导人员以外的其他组成人员,包括秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长等。根据地方组织法第四十四条第(十)项的规定,县级以上地方各级人大常委会根据本级人民政府正职首长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案。对于上述人员,本级人大常委会有权任免,因此也有权决定撤职。对于这部分政府组成人员,人民代表大会还有权罢免。 
    三是地方各级人民法院院长、人民检察院检察长以外的由人大常委会任命的审判、检察人员。法律对人民法院院长、人民检察院检察长的监督程序作了专门规定。因此,县级以上地方各级人大常委会决定撤职的对象范围不包括本级人民法院院长和人民检察院检察长。 
    
三、撤职案的提出、审议与决定 
    1.撤职案的提出主体 
    根据监督法规定,可以向本级人大常委会提出撤职案的主体有三类:一是县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院。应由本级人民政府正职首长、人民法院院长和人民检察院检察长签署提出。 二是县级以上地方各级人大常委会主任会议。 三是常委会组成人员五分之一以上联名提出。 
    2.撤职案的内容要件 
    监督法对撤职案的内容要件作了规定,即撤职案应当写明撤职对象和理由。撤职对象就是被要求撤销职务人员的姓名和所任职务。这是撤职案所直接指向的目标,一定要明确无误。撤职理由就是提出撤职案所依据的事实和法律根据。对于在什么情况下或者对于什么样的行为可以提出撤职案,法律没有规定,但是提出撤职案必须有充分的理由。这种理由大体可以归纳为以下两方面:一是认为有违法违纪行为,如贪污、行贿、受贿,利用职务之便为自己或者他人谋取私利等;二是认为有失职渎职行为,如玩忽职守,贻误工作,漠视人民的生命和财产损失等。前者是一种积极的作为,后者是一种消极的不作为。判定是否需要撤职,既要考虑情节,又要考虑后果。情节严重,给国家和人民利益造成重大损失或严重后果的;或者是触犯刑律,构成犯罪的,都是撤职的重要理由。 
    提出撤职案还应当提供有关材料,以支持撤职理由,主要是有关违法违纪、失职渎职的事实、证据等。有关材料作为撤职案的附件,一并提交。 
    3.撤职案的处理 
    撤职案提出后,其处理程序有两种:一是对于事实清楚、证据确凿的撤职案,由本级人大常委会主任会议直接提请本级人大常委会会议进行审议。“一府两院”和主任会议提出的撤职案,有关部门事先进行了大量的调查取证工作,一般符合事实清楚、证据确凿的要求。因此,一般情况下应直接提请常委会会议审议。二是对于撤职案指控的事实是否成立,证据和事实尚不清楚的,由主任会议决定暂不提请常委会会议审议,而是向常委会提议组织特定问题的调查委员会,由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。这实际上是为撤职设计了“冷处理”程序,以便有一个缓冲的时间,避免在有关事实尚未搞清楚的情况下草率作出决定,体现了对人的处理要慎重的原则。对于常委会组成人员联名提出的撤职案,主任会议要根据撤职案所提出的事实和证据等情况,决定是提请常委会会议审议,还是提议组织特定问题调查委员会,待查清有关问题和事实后再审议决定。 
    4.撤职案的审议和表决 
    列入常委会议程的撤职案,由常委会全体会议和分组会议审议。常委会组成人员可以就撤职案的事实是否清楚,证据是否确凿,理由是否充分,适用法律是否正确,处理是否恰当等发表意见和看法。在撤职案提请表决前,被提出撤职的人员有权在常委会会议上申辩,就撤职案所提出的事实、证据和理由等提出反驳意见,为自己申诉和辩护。申辩的形式有两种:一是口头进行申辩,二是书面进行申辩。如果口头申辩不方便,可以提出书面申辩意见,由主任会议决定印发常委会会议。 
    撤职案经常委会组成人员审议,如果没有对撤职案提出相反的事实和证据,意见比较一致,主任会议应当将撤职案提请常委会全体会议表决。表决撤职案,采用无记名投票的方式。表决由常委会全体组成人员的过半数通过。


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