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执法检查知识概述

2018-03-13 祁门人大网 阅读

执法检查知识概述

全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员、全国人大常委会副秘书长 李连宁

  法律法规实施情况的检查,即执法检查,是全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会行使监督职权的重要方式和经常性工作,是中国特色社会主义监督制度的重要组成部分。根据有关法律规定,总结实践经验,监督法设专章对执法检查作了规范化、程序化的规定,这对促进执法检查工作,提高执法检查实效,保证法律、法规的正确实施,推进依法治国、建设社会主义法治国家,具有重要意义。 
 
     
    一、执法检查制度的特征和作用 
 
    执法检查作为全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会行使监督职权的重要方式,其目的就是为了保障宪法和法律的正确实施,保证行政权、审判权、检察权的依法正确行使,保护公民和法人的合法权益。它具有自身的基本特征。 
 
    第一,执法检查的性质是国家权力机关的监督 
 
    执法检查是国家权力机关行使监督职权的特定方式。执法检查,政府过去也搞。例如,卫生部和国务院法制局曾在1993年发出了《关于开展卫生监督执法情况检查的通知》,要求各省、自治区、直辖市对食品卫生法(试行)及国务院有关法规的贯彻执行情况进行检查。但随着政府职能的转变和政府法制建设的完善,政府的执法监督逐步转到加强行政复议工作,完善并严格执行行政赔偿和补偿制度,加强监察、审计等专门监督工作上来。国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》,要求强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度,探索层级监督的新方式,加强对下级行政机关具体行政行为的监督。因此,政府的执法监督从其性质上看,是上级行政机关对下级行政机关的层级监督;是对下级行政机关具体行政行为的监督。而人大常委会的执法检查则是一种国家权力机关的监督。我国宪法规定,全国人大是最高国家权力机关,它的常设机关是全国人大常委会。地方各级人大及其常委会,是地方国家权力机关。各级行政、审判、检察机关,都由本级人民代表大会产生,对它负责,受它监督。按照这种国家政权体制,由国家权力机关决定重大事情,制定法律法规,但它并不直接去执行,而是由行政、审判、检察机关去执行,在执行过程中受国家权力机关的监督。因此,人大的执法检查是国家权力机关的一种监督行为。 
 
    作为国家权力机关的监督,执法检查不直接处理具体问题和案件。对执法检查中发现的具体问题和案件,要向人大常委会报告,由人大常委会会议审议并提出意见,交由法律实施机关依法办理。过去一些地方人大在进行执法检查时,介入了具体问题和案件的处理,这是同国家权力机关监督的性质相悖的。过去一些地方人大与政府开展联合执法,这混淆了两种不同性质的监督,是不符合法律规定的。 
 
    第二,执法检查的主体是各级人大常委会 
 
    关于执法检查主体,1993年全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》曾规定:“全国人大常委会和全国人大专门委员会对全国人大及其常委会制定的法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况,进行检查监督”。也就是说,当时规定的执法检查主体为全国人大常委会和全国人大专门委员会。而监督法第二十二条则规定为:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”这里,就确定了执法检查的主体是全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会。同时监督法第二十三条第二款规定:“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”也就是说,本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构不是以自己的名义,独立地开展执法检查工作的执法检查主体,而是执法检查具体工作的组织实施者,是根据常务委员会的授权,以常务委员会的名义具体组织实施执法检查工作。这样规定,是为了保证执法检查监督工作的统一与协调,避免多头检查,重复交叉。这是对执法检查工作经验的总结和升华,体现了对执法检查认识的发展与深化。这样规定,是人民代表大会常务委员会与专门委员会的法定关系所决定的。宪法第五十七条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第法七十条规定:“在全国人民代表大会闭会期间,各专门委丢员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”因此,各专门委员会在全国人民代表大会闭会期间,在本级常务施委员会的领导下具体组织实施执法检查工作是符合宪法的。 
 
    人大常委会在开展执法检查时,政府及其有关部门查一般都协同前往,那是在接受人大常委会执法检查的监督,而不是联合检查。过去一些地方搞人大与政府部门的联合执法检查,甚至与政协联合检查,混淆了执法检查主体与其他工作主体之间的关系,是与法律的规定不相符的。 
 
    第三,执法检查的监督对象是法律实施机关 
 
    如果说政府监督的特点之一是层级监督,而人大执法监督的特点则主要是同级监督。监督法第五条规定:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。”执法检查作为人大常委会行使监督职权的一种方式,执法检查的监督对象应当是本级法律实施机关。这就是说,全国人大常委会通过执法检查来监督国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院的执法工作,地方人大常委会通过执法检查来监督同级政府及其部门和法院、检察院的执法工作。执法检查所要监督的对象是明确的。当然,在执法检查的过程中,执法检查组必然会深入基层,了解法律在基层的实际实施情况。但这只是为了更好地监督本级法律实施机关的执法工作,而不是对下级法律实施机关进行直接监督。 
 
    作为执法检查的监督对象的本级法律实施机关,如何界定?法律法规明确规定的主管机关自然是执法检查的对象。法律法规没有规定的相关机构能不能纳入执法检查的范围?监督法规定:全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规实施情况组织执法检查。这就说明,凡是有关法律、法规规定的主管机构,以及有关法律、法规虽然没有直接规定但法律法规的实施涉及到的相关机构,包括相关的实行垂直领导体制的直属机构,都可以纳入执法检查监督对象的范围。特别是有些法律对负责法律实施的主管机关规定得过于原则,致使法律实施中出现执法职责不清、互相扯皮的现象,更需要通过执法检查,了解相关机构的工作情况,找到问题的症结,妥善处理。 
 
    第四,执法检查既是法律监督也是工作监督 
 
    人大监督包括法律监督和工作监督。法律监督是对同级人民政府、人民法院、人民检察院以及下一级人大及其常委会作出的普遍适用的各种规范性文件所进行的监督。当权力机关发现上述规范性文件同宪法、法律、行政法规相抵触时,有权将其撤销。法律监督可以保证国家法制的统一性、严肃性和有效性。工作监督就是对同级“一府两院”在工作中是否严格依法办事,是否正确执行党和国家的路线、方针、政策,是否符合人民的根本利益,重大决策是否科学合理等情况所进行的监督,一旦发现它们违宪违法或者偏离党和国家的路线、方针、政策和人法民的根本利益,则予以纠正。法律监督主要通过法规备案审查来进行,同时,通过执法检查可以发现“一府两院”和下级人大及其常委会作出的各种规范性文件是否合法,因此,执法检查也具有法律监督的性质。工作监督主要通过听取和审议“一府两院”的专项工作报告等形式来进行,同时,通过执法检查也可以发现“一府两院”工作中存在的不足,因此,执法检查也具有工作监督的性质。 
 
    执法检查制度的运行,对依法治国方略的实施具有十分重要的作用。一是通过执法检查,保证宪法和法律、法规的实施,维护法律、法规的权威和国家法制的统一。二是通过执法检查,促进行政机关依法行政和司法机关公正司法。三是通过执法检查,促进一些关系广大人民群众切身利益的热点问题和倾向性问题的逐步解决,维护人民群众的根本利益。四是通过执法检查,对广大干部、群众进行生动实际的法制教育,使执法检查的过程同时也成为对法律宣传普及的过程,有利于形成良好的执法环境。五是通过执法检查,发现现行法律法规本身的缺陷和不足,提出修订和完善有关法律法规的建议和意见,促进立法水平和质量的提高。 
 
    二、执法检查工作的组织与实施 
 
    执法检查工作是各级人大常委会的一项重大监督活动,必须精心组织安排。要重点抓好以下五个重要环节。 
 
    (一)执法检查计划的制定 
 
    监督法第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”根据这一要求,执法检查项目的确定和计划的安排,一是要围绕党和国家的工作中心和改革发展稳定的大局,围绕常委会的年度工作重点,把握好执法检查的正确方向。二是围绕法律法规实施过程中普遍存在的倾向性问题、抓住关系人民群众切身利益、群众普遍关注、反映强烈的热点难点问题。还要考虑在一定客观条件下能否取得预期的效果。三是要集中力量、突出重点,抓住关键,取得党和人民满意的效果。避免过多过滥。四是拟进行检查的法律、法规已颁布实施一定时期,有必要检查执法情况,总结经验,改进工作。 
 
    参照监督法第九条规定的常委会听取和审议专项工作报告的议题的确定途径,执法检查项目可以通过下列途径反映的问题确定:一是本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题;二是本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题;三是本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题;四是本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题;五是人民来信来访集中反映的问题;六是社会普遍关注的其他问题。 
 
    从全国人大的执法检查工作来看,每年11月底以前,全国人大专门委员会应当向常委会提出下一年度执法检查项目的建议。全国人大代表、国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院,以及其他国家机关、社会法团体、企事业组织,也可以向全国人大常委会书面提出执法检查项目的建议。建议应当包括计划检查的法律、理由、重点和时间安排等。常委会办公厅负责收集、汇总专门委员会及其他有关方面关于执法检查的建议,并于每说年12月底以前拟出全国人大常委会执法检查年度计划稿,提请秘书长办公会议审定。执法检查年度计划稿应当提前与国务院办公厅、最高人民法院和最高人民检察院沟通,听取意见。执法检查年度计划稿经秘书长办公会议审议通过后,由秘书长提请委员长会议审议通过。根据监督法第二十三条第一款的规定,“常务委员会年度执法检查计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。”同时以书面形式通知国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院以及各省、自治区、直辖市人大常委会,并印发各专门委员会、常委会工作委员会和办公厅有关局室。 
 
    (二)执法检查方案的拟定 
 
    监督法第二十三条第二款规定,“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”相关专门委员会或者工作机构应当根据执法检查年度计划,就其负责的执法检查项目,制定出执法检查的具体方案。执法检查方案应当包括检查的重点内容、检查组组成和分组情况、检查的时间和地点、检查的步骤和方式等内容。执法检查方案,要从实际出发,正确决定执法检查的重点内容。每次检查的内容不宜过多,一般应集中在一、两个法律的执行情况和其中的几个主要问题上。为使执法检查方案更加切合实际,相关专门委员会根据工作需要,可以进行前期调研。常委会办事机构应当与各专门委员会加强沟通,对各专门委员会报送的执法检查方案进行统筹协调,尽量避免各执法检查组赴地方的时间过于集中、地点过于重复。执法检查方案经审批后,由常委会办事机构书面通知法律实施主管机关及有关下一级人大常委会,并由相关专门委员会通知检查组全体人员。 
 
    (三)执法检查组的组成 
 
    监督法第二十四条规定,“常务委员会根据年度执法检查计划,按照精干、效能的原则,组织执法检查组。”“执法检查组的组成人员,从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定,并可以邀请本级人民代表大会代表参加。” 
 
    根据监督法的规定和执法检查任务的需要,组织执法检查组。组长一般由全国人大常委会副委员长或者地方人大常委会副主任担任。副组长由相关专门委员会的主任委员或者副主任委员担任。执法检查组的其他成员由负责该项执法检查工作的相关专门委员会从常委会和本专门委员会组成人员中选定。执法检查组赴地方进行执法检查时,根据工作需要可以分成若干执法检查小组。执法检查小组组长一般由相关专门委员会负责同志或者其他组成人员担任,组员由常委会和专门委员会组成人员担任。执法检查组可以邀请本级人大代表参加。 
 
    由于执法检查工作涉及面广,执法检查组不可能对每一个地方都进行检查。同时为了发挥各地人大常委会在执法检查过程中的作用,可以根据需要进行委托执法检查。监督法第二十五条规定,“全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据需要,可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人民代表大会常务委员会应当将检查情况书面报送上一级人民代表大会常务委员会。” 
 
    (四)执法检查工作的开展 
 
    执法检查组在正式开展执法检查前,首先要开好第一次执法检查组全体会议,听取法律法规实施主管机关关于法律法规实施情况的汇报,研究部署执法检查工作。检查组的成员和工作人员,要熟悉和掌握有关法律、法规和政策,收集有关法律法规实施情况的材料,做好执法检查的准备。 
 
    法律法规实施主管机关应当根据人大常委会的执法检查方案的要求,在同级政府的领导下,认真准备有关法律法规实施情况的汇报,由主要负责人出席第一次执法检查组全体会议并汇报有关法律法规实施情况。法律法规实施主管机关还应当做好执法检查的有关配合工作。 
 
    在进行执法检查工作的过程中,执法检查组可以采用听取汇报、询问、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察、调阅案卷、查看文件等多种形式,了解和掌握法律法规实施的真实情况,研究法律法规实施中存在的问题。要求被检查的法律法规实施主管机关提供必要的协助,并且不得对向执法检查组反映情况的当事人进行打击报复。 
 
    执法检查组的执法检查活动结束时,视工作需要,可以向接受执法检查的当地人大常委会和法律法规实施的相关部门反馈所了解的当地法律法规实施的情况,但不宜对当地法律法规实施的工作提出结论性的意见。 
 
    在执法检查工作结束后,执法检查组应当再次召开执法检查组全体会议,听取各执法检查小组的汇报,对所检查法律法规的实施情况作全面评价,对法律法规实施中存在的问题及原因进行分析,提出改进执法工作的建议,研究向常委会汇报的执法检查报告稿,并就执法检查中发现的问题与法律法规实施主管机关交换意见。 
 
    执法检查中应注意解决好的几个问题:一是要注重实效,力戒形式主义。避免“热热闹闹搞检查,认认真真走过场”。二是切实做到轻车简从,同级法律法规实施机关可以不陪同检查,到基层时也不要层层陪同。以往的一些执法检查,人员过多,到基层时又层层陪同,队伍庞大,车队排成长龙,不仅不能卓有成效地开展执法检查工作,而且还给当地增加了过重的负担。这是必须坚决克服的。三是执法检查中不直接处理具体案件。执法检查中发现的具体案件和收到的群众来信,执法检查组应转交常委会办公厅,由办公厅统一转交有关部门依法处理。执法检查组不直接处理执法检查中发现的具体案件和收到的群众来信。四是充分发挥舆论监督的作用。在开展执法检查时,凡是有条件的地方,请电视台、电台、报刊记者参加,既报道公正执法、廉洁奉公的典型,也要对发现的重大典型违法事件及其处理结果,公之于众,并追踪报道。这对于促使有关部门严格执法,及时纠正违法行为,积极采取整改措施,在全社会形成有法必依、执法必严、说违法必究的氛围,有积极的推动作用。 
 
    (五)执法检查报告的形成 
 
    监督法第二十六条规定,“执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。”“执法检查报告包括下列内容:(一)对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;(二)对有关法律、法规提出修改完善的建议。” 
 
    执法检查组在执法检查结束后,应当指定专人负责综合各执法检查小组的报告、委托检查的有关省、自治区、直辖市人大常委会的报告,以及法律法规实施主管机关的汇报等有关材料,提出执法检查报告稿。执法检查报告稿的内容应当包括:对所检查的法律法规实施情况的总体评价;法律法规实施中存在的主要问题及主要原因;改进执法工作的主要建议;对法律法规本身需要修改、补充、解释的建议等。执法检查报告稿由执法检查组组长负责主持研究、修改和审定。由相关专门委员会主要负责人向委员长会议汇报,由委员长会议决定列入常委会会议议程。如有必要,执法检查报告稿应当在审议前征求人民政府和人民法院、人民检察院的意见。 
 
    三、执法检查报告的审议和处理 
 
    常委会全体会议听取执法检查报告时,由执法检查组组长向全体会议报告。常委会分组审议执法检查报告时,有关法律法规实施主管机关和相关专门委员会应当派人到会听取意见、回答询问。执法检查组可以向常委会会议提供文字、视听等形式的参阅资料,由常委会办事机构统一印发会议。 
 
    监督法第二十七条规定:“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出报告。必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。” 
 
    常委会会议结束后的规定期间内,常委会办事机构应当将常委会会议对执法检查报告的审议意见,汇总整理成《常委会会议审议意见》,由常委会办事机构将执法检查报告和审议意见,函送人民政府办事机构、人民法院或者人民检察院,同时抄送相关专门委员会。 
 
    法律法规实施主管机关在收到执法检查报告和审议意见后,应当认真进行研究,制定整改方案,采取整改措施,认真改进工作。同时将研究处理情况送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见,并在收到执法检查报告和审议意见后一般在6个月内向人大常委会提出整改情况的书面报告。相关专门委员会或者常务委员会有关工作机构一般应当在执法混检查报告送交人民政府办事机构、人民法院或者人民检察院的3个月内,就整改情况听取相关部门汇报,进行跟踪督查,并督促法律法规实施主管机关在规定期间内向常委会会议提出整改情况的书面报告。 
 
    常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院、人民检察院对其研究处理情况的报告,过去的做法是一般不完全公开。这不利于执法检查工作的透明,不利于执法检查工作接受社会和舆论的监督。为了增加执法检查工作的透明度,更好地接受社会监督、舆论监督,监督法第二十七条第二款规定:“常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院、人民检察院对其研究处理情况的报告,除了以适当方式向本级人民代表大会代表通报外,主要通过公报的形式向社会公开发布,同时,在《中国人大网》上公布。 
 
    四、执法检查的后续跟踪 
 
    执法检查的后续跟踪是执法检查工作的重要组成部分。过去的执法检查工作,比较注重执法检查的过程,往往容易忽视执法检查后的跟踪检查。十届人大常委会对执法检查的后续跟踪十分关注。在监督法中明确规定:对人民政府、人民法院或者人民检察院向常务委员会提出研究处理情况报告,“必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”这就为人大常委会开展对法律、法规实施情况的跟踪检查提供了法律依据。这里所说的“必要”,一是指法律法规实施主管机关对整改工作认识不到位,措施不得力,成效不明显,常务委员会组成人员仍不满意;二是指法律法规实施主管机关虽已采取措施,但整改目标的实现需要一个不断推进的过程,因而需要继续进行审议或者跟踪检查。不论是继续进行审议或者组织跟踪检查,都需要委员长会议或者主任会议作出决定。


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