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人大常委会监督的内容和原则

2018-03-13 祁门人大网 阅读

人大常委会监督的内容和原则

全国人大法律委员会副主任委员  乔晓阳
 
      根据宪法和有关法律的规定以及各级人大常委会的多年实践经验,监督法把各级人大常委会对人政府、人民法院、人民检察院进行监督的内容规定为两个方面,即工作监督和法律监督;把各级人大常委会行使监督权的原则,规定为“五个坚持”,即坚持党的领导原则,坚持依法行使监督权的原则,坚持集体行使职权的原则,坚持接受人民代表大会监督的原则和坚持公开原则。
      一、人大常委会的监督是工作监督和法律监督
      人大常委会监督什么?宪法和有关法律作了明确规定,内容非常丰富,概括起来是工作监督和法律监督两个方面。彭真同志说:“最高国家权力机关监督什么?一个是法律监督,一个是工作监督。全国人大和它的常委会对法律实施的监督,主要是监督宪法的实施,包括履行宪法规定的职权。任何机关、任何地方如果做出同宪法相抵触的决议、决定,全国人大和它的常委会有权力、有责任予以撤销。至于对行政、审判、检察工作的监督,首先是听取和审议政府工作报告,它包括过去工作的总结和今后工作部署。再就是审查和批准国民经济和社会发展计划,审查和批准国家的预算决定,计划和预算决算反映了各方面的工作。对最高人民法院、最高人民检察院的监督,主要也是听取和审议它们的工作报告。这是全面的、基本的监督。有了重大问题,能不能管?能管。按照法律规定,权力机关有权提出质询案,必要时还可以组织关于特定问题的调查委员会。”这是对工作监督和法律监督内容和形式的高度概括。
    (一)工作监督的具体内容和形式
      宪法第六十七条(六)项规定,全国人大常委会“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”,第一百零四条规定,县级以上地方各级人大常委会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。根据宪法的规定,监督法第五条规定:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。”这一条规定表明,人大常委会对“一府两院”的监督,是对其工作进行监督,即工作监督,而不能代替“一府两院”行使行政权、审判权、检察权,不直接处理具体事务。具体事务由“一府两院”依法处理。人大常委会监督的目的,是督促“一府两院”完善机制,改进工作,促进依法行政、公正司法。
所谓工作监督,就是对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律,是否符合人民的根本利益,是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定,是否正确行使职权等进行监督。主要包括以下具体内容:
      一是对“一府两院”专项工作的监督。“一府两院”的工作繁重,涉及面广,人大常务委会的监督不能事无巨细,什么都管。什么都管,势必什么也管不好、管不了,而且不利于充分发挥“一府两院”的积极性、主动性、创造性,甚至可能对“一府两院”的工作造成不必要的干扰,影响工作效率。所以,人大常委会行使监督权,必须学会“抓大放小”,必须紧紧围绕党和国家工作大局,抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题,开展专项工作监督,并且一抓到底。这样,人大常委会的监督工作才能具有针对性和实效性,如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等,对这些问题常委会组成人员通常都比较熟悉,能提出不少中肯的意见和建议,审议有深度,监督工作具有很强的针对性和实效性。人大常委会开展专项工作监督的主要形式,是听取和审议“一府两院”专项工作报告。这种监督是全面的、基本的、并且具有法律效力。评议专项工作,把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中,实际上也体现了对他们的监督。人大常委会对专项工作的评议情况,可以作为组织部门评价、使用干部的依据。根据宪法和有关法律规定,总结实践经验,监督法第二章对人大常委会听取和审议专项工作报告,作了规范化、程序化的规定。
      二是对计划和预算执行情况的监督。对国民经济和社会发展计划以及财政预算执行情况进行监督,是各级人大常委会的一项重要职权。国民经济计划,是对未来一定时期经济和社会发展所作的安排;预算,是对未来一年财政收入和支出所作的安排。计划和预算,是关系国计民生和群众切身利益的重大事事项,依照宪法和有关法律规定,审查和批准计划,预算及其执行情况的报告,是人民代表大会的职权。计划和预算经人民代表大会批准后,具有法律效力,必须得到切实执行。为了保证经人民代表大会批准的计划和预算得到正确执行,宪法、预算法和其他有关法律规定,人大常委会监督计划和预算的执行。监督的具体形式,就是在每年中期,听取和审议本年度上一阶段计划、预算的执行情况;审查和批准计划、预算在执行中所必须作的部分调整方案;审查和批准决算,同时,听取和审议关于上一年度预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。实践证明,加强对计划和预算执行情况的监督,对维护计划和预算的严肃性、权威性,促进经济和社会的健康发展,贯彻科学发展观,具有重要意义。根据宪法和有关法律规定,总结实践经验,监督法第三章专门对人大常委会审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划,预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告,作了进一步规范化、程序化的规定。
      三是对法律法规实施情况的监督。有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,是依法治国的内在要求,是社会主义法治的重要特征。法律的生命在于实施。有法不依,等于无法,甚至更坏。因为它不但破坏了法的尊严和权威,而且还会损害人们对法的信任。因此,加强对法律、法规实施情况的监督,至关重要。宪法规定,全国人大及其常委会监督宪法的实施,地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法、法律、法规和上级人大及其常务委会决议的遵守和执行。按照人民代表大会制度,在人大统一行使国家权力的前提下,人民政府是国家权力机关的执行机关,人民法院是依法行使审判权的机关,人民检察院是依法行使检察权的机关,“一府两院”在具体负责执行法律、法规以及人大及其常委会的决议、决定。因此,人大常委会对“一府两院”执行有关法律、法规、决议和决定的情况,必须实施监督。
      监督的形式主要是执法检查。监督法第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”在这方面,经过多年的实践、总结、已经有了一些比较规范的做法,常委会每年抓住几部实施中问题较多、人民群众普遍关心的法律法规,集中力量,深入检查,针对法律法规实施中的主要问题,一查到底,举一反三,起到改进工作、警示后来的作用,推动法律法规的正确实施。常委会通过执法检查和听取执法检查报告,对法律法规实施中普遍存在的问题,形成审议意见,要求有关执法部门提出整改措施,在规定的时间内向常委会作出整改汇报。对执法检查中发现的严重违法的典型案例,要交由有关方面调查,并将调查处理结果报告常委会。同时,常委会通过法律法规实施情况的监督,可以发现法律法规本身不够完善的问题,结合法律法规修改工作,予以补充和修订。
人大常委会的工作监督,从内容上讲,主要是上述三个方面,从形式上讲,除前面已经提到的这些形式外,还有询问和质询、组织特定问题调查委员会、审议和决定撤职案,等等。根据宪法和有关法律规定,总结实践经验,监督法对这些监督形式,都作了进一步规范化、程序化的规定。
    (二)法律监督的具体内容和形式
法律监督,就是对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。规范性文件除宪法和法律外,还包括两类:一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些规范性文件,都是我国法的渊源,是中国特色社会主义法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令等。这些规范性文件不是我国法的渊源,但也是普遍适用的。法律监督的形式,一是执法检查,它既是工作监督的一种形式,又是法律监督的一种形式;二是备案审查;三是撤销同宪法和法律相抵触或者不适当的规范性文件。
      法律监督,是宪法赋予人大常委会的重要监督职权,对于维护国家法制统一,具有重要意义。由于立法法已经对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销作了详细规定,监督法第二十八条对此只作了“依照立法法的有关规定办理”的衔接性规定。在此基础上,关于法律监督,监督法重点规范了以下两个新的内容:
      第一,依据宪法和有关法律的规定,县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。在现实生活中,一些地方作出的决议、决定或者发布的命令,有些是超越职权、明显违法的,如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务。为了解决这类问题,监督法第二十九条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定”。
      第二,最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释,应当报全国人大常委会备案审查。在司法实践中,两高的司法解释对审判、检察工作具体应用法律发挥了巨大作用,但是的确也存在有些司法解释与法律相抵触的情况。宪法虽然没有明文规定全国人大常委会对“两高”司法解释进行监督,但明确规定全国人大常委会有监督“两院”工作的职权,司法解释是“两高”工作的重要内容,因此,全国人大常委会对“两高”的司法解释进行监督是具有宪法依据的。2005年12月,十届全国人大常委会委员长会议通过了《司法解释备案审查工作程序》,对司法解释备案审查在工作层面作了程序规定。监督法第三十一条、第三十二条、第三十三条参考立法法有关规范性文件备案审查程序的规定,对“两高”司法解释的备案审查程序作了具体规定。最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起30内报全国人大常委会备案。国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人大常委会认为“两高”作出的司法解释与法律相抵触,或者“两高”之间认为对方作出的司法解释同法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出审查的要求;其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为“两高”作出的司法解释同法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。
      法律监督的目的是保证和维护国家法制的统一和尊严,保证宪法和法律的正确实施。法律监督包含了立法、执法、守法的全过程,是人大常委会监督工作中最重要的内容之一,在人大常委会全部工作中居于重要地位。认真开展法律监督工作,对推进依法治国,建设社会主义法治国家,具有重要意义。
      二、人大常委会监督必须坚持党的领导
    “一个中心,两个基本点”,是我们党和国家在新的历史时期必须始终不渝地予以坚持的基本路线。宪法序言规定:“我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。”中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放”。宪法的上述规定,集中表述了党和国家在社会主义初级阶段的基本路线,是宪法各项规定中最关键、最核心的内容。社会主义初级阶段基本路线,符合我国国情和实际,最集中地反映和代表了全国人民的共同意志和根本利益。党和国家的一切工作都必须坚定不移地坚持这个基本路线,任何时候都不能偏离这个基本路线。根据宪法规定,结合人大常委会监督工作实际,监督法第三条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权,应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放。”这一条规定,是人大常委会行使监督权必须坚定不移地予以遵循的指导思想和政治原则。
      坚持基本路线,落实到人大工作中,就是必须紧紧围绕党和国家工作大局来谋划、开展各项工作,始终坚持以经济建设为中心。2004年9月,吴邦国委员长在社会主义民主法制建设座谈会上的讲话中指出:“人大工作涉及方方面面,很多工作都是法定的,一定要做,而且要做好,不做就是失职。同时,要在提高工作实效上狠下功夫,努力开创人大工作的新局面。这当中关键的一条,就是人大工作必须服从和服务于党和国家的中心工作,紧紧围绕党和国家工作的大局,紧紧围绕改革发展稳定中的热点和难点问题,紧紧围绕关系群众切身利益的问题,从人大工作的定位和特点出发,集中力量,突出重点,抓住关键,努力取得党和人民满意的效果。”吴邦国委员长的这一讲话深刻指出,紧紧围绕国家工作大局,是人大工作所必须坚持的指导思想和原则。
      什么是国家工作大局?主要包括两个方面的含义:一是我们党和国家在整个社会主义初级阶段必须始终不渝地予以坚持的工作重点。这就是以经济建设为中心,发展是硬道理,发展是第一要务。这个发展,是全面的、协调的、可持续的发展,是科学的发展。具体来说,就是要“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的发展,而不是片面的发展。二是我们党和国家围绕发展这个第一要务在各个不同时期所开展的工作重点。大目标确定后,必须从实际出发,实事求是,脚踏实地,有步骤分阶段地认真加以实施,不断向最终目标推进。
坚持基本路线,最重要、最关键、最根本的是坚持党的领导,这是国家稳定发展繁荣的根本政治保证,是坚持基本路线的内在要求和保证。没有中国共产党,就没有新中国,就没有改革开放,就没有社会主义现代化。邓小平同志曾深刻指出:“在中国这样的大国,要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义,没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党,没有这样一个党的统一领导,是不可能设想的,那就只会四分五裂,一事无成。”“坚持四项基本原则的核心,就是坚持党的领导。”胡锦涛总书记《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年在会上的讲话》中指出:“中国共产党员是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党的领导地位,是在长期斗争的实践中逐步形成的,是历史的选择、人民的选择,也是明确载入中国宪法的。各级人民代表大会及其常务委员会都要自觉接受党的领导。……国家政权机关领导人员要经过人民代表大会的法定程序选举和任命,并接受人民代表大会及其常务委员会监督。要充分发挥国家政权机关中党组织和党员的作用,贯彻党的理论和路线方针政策,实现党对国家事务的领导。这样做,有利于把党的主张与人民的意志统一起来,有利于把党的决策和决策的贯彻执行统一起来,有利于国家政权机关及其领导人员把对党负责与对人民负责统一起来,保证我们党始终站在时代前列带领人民前进。”锦涛同志这一讲话,深刻阐述了党的领导与人民当家作主、实现依法治国的关系。正如吴邦国委员长所说:“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,走中国特色政治发展道路要处理好加强人大监督工作和坚持党的领导的关系,处理好加强人大监督工作和支持政府、法院、检察院依法开展工作的关系。”人大的各项工作包括监督工作都要有利于加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,其中最重要、最根本、最关键的是坚持党的领导。这一点任何时候都不能动摇。
      各级人大常委会在对“一府两院”进行工作监督和法律监督的过程中,必须坚定不移地坚持党的领导,准确把握人大监督的特点,充分发挥人大监督的优势。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,是执政党。党通过人大党的组织和在人大工作的共产党员,实施对人大工作的领导,支持人大依法履行职责,充分发挥人大作为国家权力机关的作用。人大常委会要自觉地接受党的领导,在依法履行职责的过程中,全面贯彻党的路线方针政策,使党的主张经过法定程序成为国家意志,切实把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这是人大工作必须始终坚持的最重大的政治原则,也是做好人大工作最根本的政治保证。
      三、人大常委会监督必须坚持依法行使监督权
      国家机关严格依法办事,是依法治国的内在要求,它不仅是利于维护法律的尊严和权威,而且可以成为广大人民群众起到示范和带头作用。严格依法办事,包括两层含义:一是要严格依照法定的权限办事,即职权法定;二是要严格依照法定的程序办事,即程序法定。所谓职权法定,一方面是国家机关的职权必须由宪法和法律规定,限于宪法和法律规定的范围内,越权违法、越权无效;另一方面是宪法和法律规定的国家机关的职权,国家机关必须认真履行,切实负起责任,失职违法、失职问责。所谓程序法定,就是国家机关行使职权必须严格遵循法律规定的程序,程序违法无效。
      人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予的,离开了宪法和法律,人大监督就失去了法律依据。人大监督的对象、内容、范围和方式都要严格符合宪法和法律的规定,在法律规定的职权范围内,按照法定的程序,对法定的对象进行监督。是否需要行使监督权,如何行使监督权都要以法律为准绳。只有坚持依法监督,监督才能有权威性和法律效力。
    (一)人大常委会应在宪法和法律规定的职权范围内行使监督权,维护和保障宪法规定的国家机关之间的职权分工
我国的政体是人民代表大会制度,不是“三权鼎立”,在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分。人大与“一府两院”的关系,既有监督又有支持,既要依法监督,又不代行行政权、审判权、检察权。从人大常委会与政府的职权划分来说,人大常委会通过听取和审议政府专项工作报告、执法检查等形式,抓住政府工作中人民群众反映比较集中的带有普遍性、倾向性的问题,进行监督,促进依法行政,但并不直接处理具体问题。从人大常委会与法院、检察院的职权划分来说,依据宪法规定,法院、检察院依法独立行使审判权、检察权,人大常委会不能代替“两院”办理具体案件(个案)。人大常委会对“两院”工作的监督,重点是解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题,如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等,通过听取和审议“两院”专项工作报告,执法检查等形式,督促司法机关完善内部监督制度,解决共性问题,促进公正司法。这样做,既能发挥人大常委会依法监督“一府两院”工作的职能,增加监督实效,又能保障“一府两院”依法正确行使职权。对监督检查中发现的问题,应责成“一府两院”予以处理解决,人大常委会不直接处理或直接办案,不能侵犯或代替其他国家机关的职权。人大常委会对“一府两院”工作进行监督,应当是尽职不越位、决定不处理、监督不代办的关系。人大与“一府两院”都是党领导下的国家机关,虽然分工不同,但工作的出发点和目标是一致的,都是为了维护国家和人民的根本利益。所以人大既要依法实施监督,又要支持“一府两院”行使职权。这一原则贯穿了监督法的始终,在多个条文中都有体现。
    (二)人大常委会应当根据监督法规定的程序行使监督权
      从我国宪法对人大常委会职权的规定来看,无论是对规范性文件的法律监督,还是对“一府两院”履行职责的工作监督,人大常委会的监督权都有着充分的宪法依据和法律依据,实践中的突出问题是监督的程序不够完善,而各地方在探索中的做法又不尽一致,需要相应的法律使监督权的行使规范化、程序化。因此,监督法把规范重点放在完善监督的形式和程序上。监督法第二条第二款规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定。”监督法从第二章到第八章,分别规定了不同的监督形式和适用程序,使人大常委会依照法定程序行使监督权有了明确的法律规范。
      依法定程序行使监督权,要克服“重实体,轻程序”的意识。不能把程序单纯理解为实体的实现工具或手段,更不能认为只要实体得以实现,程序无所谓。监督法着重于确立和完善监督权行使的程序性规定,不但是为了使人大常委会行使监督权有了具体的程序性规定,有法可依,使监督权得以落实;同时也是因为,人大常委会行使监督权的合法性、权威性在很大程度上是由恰当的程序所赋予的,是监督权行使程序良好运作的结果。可以说,监督权涉及的是人大常委会的职能和权力问题,而监督权行使的程序,则是权力实现和职能发挥的具体过程,程序本身也具有正当性和合理性,只有严格依法定程序办事,人大常委会对“一府两院”的监督才能做到既不失职,又不越权。
监督权行使的程序,包括人大常委会行使监督权时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序等。无论是人大常委会行使监督权,还是“一府两院”接受人大常委会的监督,以及在人大常委会行使监督权过程中涉及到的有关部门或个人,都必须遵守相应的程序规定。
    (三)人大常委会监督的对象、内容、范围和形式必须严格依照宪法和法律的规定
人大常委会依法监督,还有一个很重要的方面,就是行使监督权的主体及监督的对象、内容、范围和形式要严格依照宪法和法律的规定。
      1行使监督权的主体。根据宪法和法律规定,国家权力机关的监督权,只能由各级人大及其常委会行使,而不能由其他任何组织和个人行使。监督法第二条第一款规定:“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。”由于监督法仅规范各级人大常委会依法行使监督权,因此,这里讲的行使监督权的主体,是指各级人大常委会。委员长会议或者主任会议负责处理人大常委会的重要日常工作,根据法律规定,其职权是程序性而不是实体性的,它不能代替人大常委会作出具有法律效力的决议或决定,不能成为人大行使监督权的主体。人大各专门委员会是代表大会的常设工作机关,主要职权是在人民代表大会闭会期间,在人大常委会的领导下研究,审议和拟定并提出有关问题的议案,参与或承担人民代表大会及其常委会交办的有关具体工作。监督法中有不少条文涉及到专门委员会在监督工作中的职责和作用,如监督法第二十三条第二款规定:“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”但必须明确,专门委员会只是协助人大常委会行使监督权,而不是法律上的监督权主体。至于各级人大代表、人大常委会组成人员参加视察、执法检查、调研以及其他监督的活动,是其依法履行职责的一部分,个人并不能成为监督权主体。集体承担责任。监督法第四条规定:“各级人民代表大会常务委员会按照民主集体制的原则,集体行使监督职权。”
      2监督的对象。监督法第五条规定:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。”根据本条规定,人大常委会监督的对象主要是“一府两院”,即本级人民政府、人民法院和人民检察院,以及这些国家机关中由人大及其常委会选举或任命的国家机关工作人员。在法律监督中,监督的对象还包括下级人大及其常委会(监督法第三十条)。
      3监督的内容,是工作监督和法律监督;监督的范围,是国家和地方事务中那些带有根本性、长远性的重大事项。这是由国家权力机关的性质和地位决定的。彭真同志曾经讲过:“重大原则问题,该管就管,少一事不如多一事;日常工作问题,不必去管,多一事不如少一事。”人大常委会的监督,是一种全局性的监督,如果事无巨细,样样都管,就会分散精力,造成监督难以真正到位,甚至干扰“一府两院”的正常工作。
       4监督的形式。监督法第二章到第八章对各种监督形式作了详细规定,包括:(1)听取和审议“一府两院”的专项工作报告;(2)审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告;(3)执法检查;(4)规范性文件的备案审查;(5)询问和质询;(6)特定问题调查;(7)审议和决定撤职案。各级人大常委会应当按照监督法规定的这些形式,依法行使监督权。
      四、人大常委会监督必须坚持民主集中制,遵循集体行使职权的原则
      宪法第三条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集体制的原则。”在我国,民主集中制是一切国家机关开展工作的基本原则。在民主集中制原则基础上,我国宪法规定了两种责任制,即集体负责制和首长负责制。各级人大及其常委会行使职权,实行集体负责制,由全体组成人员集体讨论,按照少数服从多数的原则,集体作出决定。常委会每个组成人员的地位和权利平等,任何人都没有特殊的权利,集体讨论、集体决定、集体承担责任。监督法第四条规定:“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”
      人大作为国家权力机关,它的运作方式既不同于党委,也不同于政府,更不同于其他企事业单位,既不是首长负责制也不是分工责任制。彭真同志说:“人大和政府的任务不同,因此,它们的工作制度、方法也就不同。宪法规定,行政机关实行首长负责制”,“人大是集体负责制,人大代表、常委委员的权力是很大的。……但是,人大这种权力是由集体来行使、来作决定的。……包括委员长在内,无论哪个法律和议案,都不是个人说了就可以决定的。”彭真同志还形象地说,在人大是“集体有权,个人无权”,“作为委员长,我也只有一票之权”。彭真同志的这些讲话清楚地阐明了人大及其常委会实行集体负责制的特点,人大及其常委会按照民主集中制原则,集体行使职权。胡锦涛总书记指出:“人民代表大会作为国家权力机关统一行使国家权力,实行民主集中制,集体行使职权,集体决定问题。”在监督过程中,行使国家权力的是人大常委会,常委会的一切决定或决议,都要依照法定程序,经集体讨论,通过会议表决,得到全体组成人员过半数的赞成才能获得通过,常委会组成人员个人无权作出任何决定或决议。正如吴邦国委员长所说,“各级人大及其常委会集体行使职权,集体决定问题,集中人民的共同意志,代表人民的根本利益”,这是我国的人民代表大会制度确保人民当家作主的主要方面之一,也是人大常委会行使监督权必须遵循的重要原则。当然,常委会组成人员参加视察、专题调研、执法检查等活动,也往往涉及到对“一府两院”的监督问题。应当明确,这是一种带有监督性质的活动,但常委会组成人员在参加上述活动中,不能直接处理问题。常委会组成人员发现“一府两院”的工作存在问题的,应当通过一定的法律程序,向有关部门提出建议、批评或意见,由本级人大常委会或者有关主管部门督促有关单位解决问题、改进工作。
      五、人大常委会行使监督职权必须坚持接受人民代表大会监督的原则
      宪法和法律规定,人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关,是人民代表大会闭会期间行使国家权力的机关。它对本级人民代表大会负责并报告工作,接受其监督。代表大会有权罢免常务委员会组成人员,改变或撤销常务委员会不适当的决定。
人民代表大会设立常务委员会,是我国人大同其他许多国家议会组织制度不同的一个重要特点。国外的议会制度,无论是两院制或一院制,其权力都是统一的,只有全院会议才能作出具有法律效力的决定。我国的人民代表大会常务委员会,在人民代表大会举行会议期间,不行使职权,而是在人民代表大会闭会期间,才行使由宪法、法律赋予的职权。它既是人民代表大会的常设机构,又是行使国家权力的机关。监督权是宪法、法律赋予人大常委会的一项重要职权,人大常委会行使监督职权的情况,与人大常委会行使其他法定权力一样,应当向本级人民代表大会报告并接受监督,各级人民代表大会有权改变或者撤销其常务委员会的不适当的决定。为此,监督法第六条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,应当向本级人民代表大会报告,接受监督。”另外,监督法第十四条、第二十条、第二十七条等条文规定,人大常委会在具体监督工作中的有关报告及处理情况等,要向本级人民代表大会代表通报,这一方面是为保障代表对人大工作的知情权,同时也便于人民代表大会监督常委会的工作。
      六、人大常委会监督必须坚持公开原则
      监督法第七条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。”这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。
人大行使监督权,要接受人民群众的监督,这是由我国人民代表大会的性质和地位所决定的。我国宪法规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为了保证人民代表大会代表人民的利益,按照人民的意志决定问题,宪法和法律规定,各级人大对人民负责,受人民监督。在这个意义上,人大常委会行使监督权,对“一府两院”进行监督,应当把行使监督权的情况向人民公开,以使人民能够了解人大常委会监督工作的情况。吴邦国委员长在十届全国人大四次会议上所作的常委会工作报告中指出:“进一步提高人大监督工作的透明度。常委会组成人员在执法检查、审议专题工作报告中提出的重要意见和建议,有关问题的整改情况等,要采取多种方式向社会公开,进一步发挥舆论监督和群众监督的作用。”可以说,公开原则是保证人大常委会的监督符合人民的意志、代表人民的利益,同时也把人大常委会的监督工作置于人民的监督之下的重要保障。人大常委会只有加强与人民群众的联系,自觉接受人民群众的监督,才能真正代表人民的意愿,人大的工作才有坚实的群众基础,并保持蓬勃生机和旺盛活力。人大常委会对“一府两院”的监督,除非涉及到国家秘密,或者涉及到具体案件中的商业秘密、个人隐私、未成年人保护等依法应当保密、不宜公开的以外,其他有关监督的内容、监督的议题和方式、程序,作出的决议或决定,以及“一府两院”对监督的反馈等,都应当公开。将人大常委会行使监督权和情况向人民公开,既保证了人民的知情知政权,也是人大常委会保持同人民群众的联系、倾听人民群众的意见,接受人民群众监督的重要方面,体现了人民对人大常委会工作的监督,这也是建设社会主义民主政治的重要内容。
      公开原则在监督法条文中有多处体现。根据监督法的规定,常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划,经委员会会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布(第八条第二款);常务委员会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布(第十四条第二款);常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布(第二十条第二款);常务委员会年度执法检查计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布(第二十三条第一款);常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布(第二十七条第二款)。这些条文,使监督法第七条规定的公开原则得以细化和落实到具体的监督工作中。
 
(本文为全国人大常委会法工委编写的监督法辅导讲座之一)


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